Strategies for the Integration of Climate Measures into Urban Spatial Planning

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

1. Background and Objectives of the Study
Climate change is a critical environmental and social issue that directly affects the spatial structure and functions of national and urban territories. Therefore, a spatially based policy approach is essential for effective climate crisis response. However, in the current policy system, spatial planning and climate policy are often operated as separate policy domains, resulting in insufficient policy coordination and limited policy effectiveness. In particular, climate change adaptation and greenhouse gas mitigation policies are closely related to spatial planning elements such as land use, infrastructure management, water management, disaster risk management, transportation systems, and the siting of energy facilities. Therefore, an integrated approach to spatial planning and climate policy is necessary. The objective of this study is to develop effective strategies for integrating spatial planning and climate policy. To achieve this, the study analyzes institutional frameworks in the Republic of Korea and compares them with European cases, particularly those of the Netherlands, in order to propose integration strategies, including legal and institutional improvements, governance arrangements, policy instruments, and the use of spatial information. The research methodology includes policy document analysis, case studies, and expert interviews. The interview data were coded and analyzed using MAXQDA. In this study, spatial planning refers to spatially based planning that includes national land planning, urban planning, and environmental planning, while climate policy refers to climate change response policies, including greenhouse gas (GHG) mitigation and climate change adaptation. The study examines policy systems at the national level in Korea and the Netherlands, and at the local level in the cities of Incheon and Amsterdam. The analysis focuses on sectors commonly addressed by both spatial planning and climate policy in order to examine the structure of policy linkages and integration between plans. In addition, based on the concepts of Environmental Policy Integration (EPI) and Climate Policy Integration (CPI), the study analyzes the level of integration as well as the driving and constraining factors of policy integration.

2. Analysis of Spatial Planning and Climate Policy Integration in the Republic of Korea
2.1 Results of the analysis of spatial planning and climate policy integration at the national level
The integration of spatial planning and climate policy at the national level in Korea was analyzed from four perspectives: substantive, procedural, instrumental, and institutional integration. The analysis shows that integration has progressed in planning and in the use of analytical tools, but remains limited at the organizational level. Climate change mitigation and adaptation strategies are increasingly being reflected in major spatial planning documents such as the National Comprehensive Territorial Plan, the National Environmental Plan, and Urban Master Plans. These plans include policy directions related to low-carbon spatial planning and development, climate-responsive land management, green infrastructure, disaster prevention–oriented land use, and renewable energy development. This indicates that climate policy goals are being incorporated into spatial planning policy content. Climate considerations are also incorporated into planning procedures through institutionalized evaluation and review processes. Strategic Environmental Assessment (SEA), environmental reviews, and disaster vulnerability assessments are used during the planning process, which allows climate-related risks and environmental conditions to be considered when plans are prepared. In terms of policy instruments and technical tools, Korea actively uses spatial data and analytical tools such as disaster vulnerability assessments, Environmental Conservation Value Assessment Maps (ECVAM), greenhouse gas emission (GHG) analysis, and urban climate maps. Among the four dimensions of integration, the use of spatial data and analytical tools represents one of the most developed areas of integration in Korea. At the organizational level, policy coordination is carried out through inter-ministerial consultation between the Ministry of Land, Infrastructure and Transport (MOLIT) and the Ministry of Climate, Energy, and Environment (MCEE), as well as through cross-government coordination bodies such as the Presidential Committee on Carbon Neutrality and Green Growth. However, there is no integrated legal framework or dedicated organization responsible for jointly planning and implementing spatial planning and climate policy. As a result, integration is mainly achieved through inter-agency coordination rather than through an integrated institutional system.

2.2 Results of the analysis of spatial planning and climate policy integration in Incheon
The integration of spatial planning and climate policy in the Korean city of Incheon was examined from the perspectives of substantive, procedural, instrumental, and institutional integration. The analysis shows that integration has been achieved to some extent in planning content and the use of spatial information, but integration within the planning system and decision-making structure remains limited. Climate adaptation measures are reflected in the Incheon Urban Master Plan, including wind corridor planning, the management of disaster-prone areas, green space planning, and water circulation planning, which are incorporated into the urban spatial structure and land-use plan. In addition, the Carbon Neutrality and Green Growth Plan and the Climate Change Adaptation Plan include policies on GHG reduction, energy transition, and climate risk management that are related to spatial and urban policy. This indicates that spatial planning and climate policy are linked in planning content. In terms of planning procedures, disaster vulnerability assessments and environmental reviews are conducted during the preparation of the Urban Master Plan. Public participation, expert consultation, and public hearings are also included in the preparation of carbon neutrality and environmental plans, which shows that procedural linkages exist in the planning process. Various spatial datasets are used, including climate risk maps, vulnerability assessment results, and environmental spatial information. The environmental plan in particular provides quantitative criteria for environmental conservation and development suitability using spatial environmental data, and these criteria are used to inform spatial planning directions. However, the institutional mechanisms that directly apply these criteria to land-use planning and spatial structure decisions remain insufficient. At the organizational level, policies are implemented through cooperation among departments responsible for urban planning, environment, disaster management, and energy, supported by committee-based coordination mechanisms. However, there is no dedicated organization responsible for the integrated management of spatial planning and climate policy, and governance relies mainly on interdepartmental cooperation.

2.3 Barriers to and enablers of climate integration in spatial planning
The interview analysis shows that climate crisis response and carbon neutrality have risen to the top of the national policy agenda in Korea. As a result, integration has gradually improved in planning content. However, the actual planning and implementation processes often fail to reflect this, due to various institutional and administrative constraints. From a substantive perspective, a key driving factor is that climate response and carbon neutrality have been elevated to central national policy agendas. Climate-related strategies such as low-carbon spatial planning and development, climate resilience, disaster prevention, renewable energy expansion, and eco-friendly transportation have been incorporated into major spatial plans, including the National Comprehensive Territorial Plan, the National Environmental Plan, and Urban Master Plans. However, several constraints remain. Short-term policy priorities such as development projects, the housing supply, and the resolution of civil petitions are often given higher priority than climate policy, which leads to conflicts among policy priorities. In addition, climate policy focuses on GHG reduction and carbon neutrality, while urban planning focuses on accessibility, development, and urban spatial structure. These differences in policy objectives make integration difficult. Another limitation is that climate adaptation plans are largely composed of projects and programs, which are not easily incorporated into land-use or spatial planning initiatives. At the procedural level, Korea has institutional mechanisms such as legal frameworks, planning guidelines, consultation procedures, and evaluation systems that allow climate considerations to be reviewed and reflected in planning processes. For example, planning guidelines for Urban Master Plans, disaster vulnerability assessments, environmental impact assessments, and inter-ministerial consultation procedures function as formal mechanisms for incorporating climate-related considerations into spatial planning. However, consultation and stakeholder input processes are treated as mere formalities, and do not often lead to substantive revisions of planning content. In addition, differences in planning timelines and planning periods between spatial planning and climate plans make coordination difficult. Climate policy is typically designed from a long-term perspective, whereas urban planning usually has short-term objectives. This temporal mismatch between plans is a major barrier to integration. With regard to policy instruments and technical capacity, research institutes and specialized organizations such as carbon neutrality support centers play an important role by providing analytical and technical support that links spatial planning and climate policy. However, climate data and spatial data are fragmented across multiple institutions, and there are insufficient standards and guidelines on how such information should be used in spatial planning. Budget and staffing limitations also constrain the production and use of climate data. Furthermore, limitations in data resolution, standardization, and usability make it difficult to apply climate data directly to land-use and development decision-making. From an organizational perspective, strong leadership and policy commitment from key decision-makers such as mayors, vice mayors, and ministers serve as important driving forces for integration, along with interdepartmental cooperation mechanisms. In particular, when high-level decision makers are participating members of coordination bodies, interdepartmental cooperation becomes more active and the level of integration between plans increases. However, spatial planning and climate policy are managed by different departments, which often limits effective coordination. In addition, the constant rotation of personnel in the public sector makes it difficult to accumulate expertise, and there is a shortage of professionals who understand both climate policy and spatial planning. These factors act as major organizational barriers to integration.

3. Analysis of Spatial Planning and Climate Policy Integration in the Netherlands
3.1 Integration analysis: Spatial planning and climate policy integration at the national level
The analysis of the Netherlands shows that spatial planning and climate policy are integrated at the level of the legal and planning system rather than through coordination between separate plans. Under the Environment and Planning Act (Omgevingswet), spatial planning, environment, water management, nature, and construction are integrated into a single legal framework. The National Strategy on Spatial Planning and the Environment (NOVI) integrates climate adaptation, energy transition, economic development, and spatial development within a single national strategy, while programs such as the Delta Programme and the Regional Energy Strategy link climate adaptation, water management, and renewable energy planning with spatial planning. In terms of planning and implementation procedures, the Netherlands operates an integrated planning system consisting of the Omgevingsvisie, Omgevingsplan, and Programma, which connects spatial planning, implementation programs, and permitting procedures within a single framework. Climate adaptation policy is implemented through a stepwise process consisting of climate stress tests, risk dialogue, strategy development, and implementation agendas, which link climate analysis with spatial planning and development projects. The Netherlands also operates integrated information and monitoring systems, including climate risk maps, digital planning systems, monitoring dashboards, and financial mechanisms, which support data-based decision-making in spatial planning. In addition, a multi-level governance structure involving the national government, local governments, water boards, and other institutions enables coordinated planning and implementation. Overall, the Dutch case represents a form of structural integration, in which spatial planning and climate policy are integrated through a unified legal framework, planning system, implementation programs, and information and monitoring systems, rather than through coordination between separate sectoral plans.

3.2 Integration analysis: Spatial planning and climate policy integration in Amsterdam
The Amsterdam case shows that spatial planning and climate policy are integrated across planning content, procedures, policy instruments, and governance arrangements. Through the Omgevingsvisie Amsterdam 2050, the city integrates urban development, housing, transport, energy transition, climate adaptation, green space, water management, health, and the circular economy into a single spatial framework. Climate policy is therefore not treated as a separate sectoral policy; rather, it is incorporated into land-use planning, urban development, and spatial strategies.
In terms of planning procedures, environmental and climate assessments are conducted before spatial plans are finalized, and the results are reflected in planning decisions. The Omgevingsplan links land-use planning with development projects and permitting procedures, creating a system in which planning and implementation are connected. Climate adaptation considerations are also reviewed during urban development and redevelopment projects. Amsterdam also uses various spatial and climate data, including climate risk maps, vulnerability maps, environmental indicators, and energy spatial maps, as well as monitoring systems such as climate budgets and indicators. These tools support data-based decision-making in spatial planning and urban development. In terms of governance, spatial planning and climate policy are implemented through collaborative governance involving the municipal government, water boards, national and provincial governments, regional cooperation bodies, and private stakeholders. Overall, the Amsterdam case demonstrates that climate policy is integrated into spatial planning not only at the policy level, but also in planning implementation, development control, and permitting processes.

3.3 Barriers to and enablers of climate integration in spatial planning in the Netherlands
The analysis of the Dutch case and expert interviews shows that the Netherlands has established an integrated structure for spatial planning and climate policy at the level of legal and planning systems. However, in the actual policy formulation and implementation process, both enabling factors and constraining factors exist simultaneously. One of the key enabling factors is that climate change response has been established as a major policy priority at both national and local government levels. Issues such as climate adaptation, energy transition, water management, and soil management have become core priorities in spatial planning, and climate-related considerations are directly incorporated into spatial strategies and planning documents. The analysis also shows that the level of integration tends to increase when political leadership places a high priority on climate policy. Institutional and procedural arrangements also play an important role in promoting integration. The integrated legal framework centered on the Omgevingswet, together with environmental impact assessment systems, spatial development guidelines, and rainwater management standards, ensures that climate considerations are incorporated into spatial planning processes. These institutional arrangements make climate change response a mandatory planning condition rather than a separate policy issue, thereby enabling procedural integration. Technical and analytical tools are another important enabling factor. The Netherlands has developed various climate information and analytical tools, including climate risk maps, climate scenarios, vulnerability maps, and climate stress tests, and these tools are actively used in spatial planning decision-making. In particular, due to physical environmental constraints such as flood risk and sea-level rise, it is necessary to distinguish between areas suitable for development and areas where development should be avoided. This has led to a planning system in which climate information is directly used as a basis for spatial planning decisions. Collaborative governance is also a key factor supporting integration. A cooperative governance structure has been established involving the national government, local governments, water boards, public agencies, private sector actors, and citizens. Social awareness of climate risks and strong political leadership were identified as important factors that support and legitimize policy integration. At the same time, several factors constrain integration. In terms of policy content, conflicts between climate policy and other policy priorities such as the housing supply, economic growth, agriculture, and development projects were identified as major barriers. From a procedural perspective, coordination among stakeholders and policy coordination between the national and local governments were identified as ongoing challenges. In terms of implementation capacity, budget and staffing limitations were identified as constraints, while in terms of governance, cost-sharing issues and conflicts of interest with the private sector were identified as barriers to integration. Overall, the Netherlands has established an integrated legal and institutional framework, a climate information–based decision-making system, and a collaborative governance structure that supports the integration of spatial planning and climate policy. However, in the implementation stage, conflicts with other policy priorities such as the housing supply, as well as budget constraints, staffing limitations, and coordination challenges with the private sector, continue to act as barriers to effective integration.

4. Comparison of Spatial Planning and Climate Policy Integration between Korea and the Netherlands
The comparison between Korea and the Netherlands shows that the two countries differ not only in the level of integration but also in the way their planning systems are structured and operated. In Korea, national territorial planning and environmental and climate plans are prepared and implemented as separate planning systems, and integration is pursued mainly through coordination and linkages between plans. Major national plans such as the National Comprehensive Territorial Plan, the National Environmental Plan, the Carbon Neutrality and Green Growth Basic Plan, and the National Climate Change Adaptation Plan have been established independently. Climate considerations are incorporated into spatial planning through inter-ministerial consultations, environmental assessments, and disaster vulnerability analyses during the planning process. This hierarchical planning system has the advantage of strong policy implementation capacity, as national policy directions can be effectively transmitted to local planners for implementation. However, specific implementation standards, quantitative evaluation criteria, and development and permitting standards that would allow climate objectives to function as decision-making criteria in land-use planning and development projects are not sufficiently institutionalized. As a result, integration often amounts to little more than consistency among planning documents.
In contrast, the Netherlands has established an integrated legal and planning system that combines spatial planning, environmental management, water management, climate policy, and energy policy within a single framework. Through the Environmental and Planning Act (Omgevingswet), spatial and environmental legislation has been integrated, and a comprehensive planning–implementation system has been established, linking the National Strategy on Spatial Planning and the Environment (NOVI), municipal environmental visions (Omgevingsvisie), land-use plans (Omgevingsplan), implementation programs (Programma), and permitting procedures. In addition, implementation instruments such as integrated digital systems, climate maps, environmental impact assessments, and climate budgets ensure that climate considerations are reflected not only in planning but also in project implementation and permitting stages. Furthermore, collaborative governance involving the national government, local governments, and Water Boards plays a key role in both planning and implementation. Overall, Korea relies on a hierarchical planning system and inter-plan coordination, which provides strong policy implementation capacity but lacks concrete implementation tools, while the Netherlands integrates policies through a unified legal and planning framework that allows integration to function throughout the entire planning and implementation process.
At the local level, the comparison between Incheon and Amsterdam shows that the main difference lies in how climate considerations are incorporated into spatial planning. In Incheon, climate-related policies are reflected in individual plans such as the Urban Master Plan, Environmental Plan, Carbon Neutrality Plan, and Climate Change Adaptation Plan, and integration is pursued through coordination between these plans. In Amsterdam, however, climate adaptation, energy transition, water management, and urban development are integrated within a single spatial planning framework centered on the Omgevingsvisie, and climate considerations function as decision-making criteria in spatial planning. Amsterdam goes beyond simply reflecting climate risk analysis results in plans, and instead uses them as criteria for spatial planning and development decisions. For example, areas prone to excessive heat stress are targeted for additional green space or shade, and water retention is prioritized in areas prone to flooding. These climate-sensitive areas are also exposed to different development risks, which planning efforts must reflect. In addition, the rainwater ordinance requires new buildings to install rainwater storage facilities, ensuring that climate adaptation measures are implemented in the permitting process. In contrast, although Incheon conducts disaster vulnerability analyses and environmental assessments, the results are not sufficiently institutionalized as decision-making criteria for land-use planning or development projects. As a result, while development planning acknowledges climate and environmental analyses, integration throughout the planning, project management, and permitting processes remains weak. Another major difference is the use of quantitative planning standards. Amsterdam applies quantitative standards such as rainwater storage capacity requirements, environmental assessment indicators, climate adaptation assessment criteria, and climate budgets to ensure that climate policies are implemented in spatial planning and development projects. In Korea, climate change is often addressed qualitatively in plans; quantitative land-use, planning, and development standards are few and far between. Therefore, rather than introducing new integrated plans, Korea should focus on strengthening the existing planning system so that climate adaptation and carbon neutrality considerations can function as decision-making criteria in urban master planning and land-use planning. This requires the development of quantitative planning standards and evaluation systems and their linkage to development projects and permitting procedures.

5. Strategies for Integrating Spatial Planning and Climate in Korea
First, in terms of substantive integration, this study proposes introducing a Climate and Spatial Strategy as a statutory component of Urban Master Plans. This strategy would incorporate carbon-neutral spatial structure, climate risk–responsive land use, water-green space-wind corridors, renewable energy siting, and strategies for protecting climate-vulnerable populations. All of these components would become mandatory planning considerations. In addition, quantitative planning standards such as flood risk development standards, green space ratio standards for heat mitigation, water circulation management standards, rainwater storage standards, and carbon emission management standards should be introduced so that national carbon neutrality and climate adaptation goals can function as concrete land-use and development criteria at the local planning level. Second, in terms of procedural integration, this study proposes introducing a climate compatibility assessment or climate impact assessment for Urban Master Plans and large-scale development projects, and requiring that disaster vulnerability analysis results be used as key input data in spatial structure and land-use alternative evaluations. In addition, the timing of Urban Master Plans, carbon neutrality plans, and climate adaptation plans should be aligned. A stepwise process similar to the Dutch approach, consisting of climate stress tests, risk dialogues, spatial strategies, and implementation programs, should be institutionalized to establish a system that links analysis, planning, projects, and budgeting. Third, in terms of instrumental integration, climate and spatial information directly related to spatial planning, such as flood risks, heat risks, wind corridors, emissions intensity, carbon sinks, the distribution of climate-vulnerable populations, and infrastructure risks, should be designated as mandatory national-level datasets. Urban planning, development project evaluation, and permitting processes should require analyses of these data. In addition, an integrated information system that manages land, environment, and climate data should be established so that analytical results can function as actual criteria for site selection and development approval throughout the planning, project, and permitting stages. In particular, it is important to link quantitative standards such as climate impact comparison by alternatives, rainwater storage standards, green space ratio standards, and water circulation standards to permitting criteria. Fourth, in terms of institutional integration, this study proposes establishing a permanent joint coordination body between MOLIT and MCEE. At the local government level, a dedicated climate–spatial integration unit should be established under the direct authority of the vice mayor or deputy governor. In addition, the institutional foundation for institutional integration should be strengthened by placing climate experts within urban planning and development departments, expanding professional position systems and long-term appointment systems, linking interdepartmental collaboration performance with evaluation and budgeting, and institutionalizing the participation of carbon neutrality support centers and research institutes in the planning process.

국문 초록 (Abstract)

1. 연구의 배경 및 목적
기후변화는 국토와 도시의 공간 구조와 기능에 직접적인 영향을 미치는 중요한 환경·사회적 문제로, 기후위기 대응을 위해서는 공간 기반의 정책 접근이 중요하다. 그러나 현재 정책체계에서는 공간계획과 기후대책이 독립된 정책 수립 및 이행되고 정책 간 연계성이 부족하며, 이로 인해 정책 효과가 충분히 나타나지 못하는 한계가 있다. 특히 기후변화 적응과 온실가스 감축 정책은 토지이용, 녹지, 물관리, 재해관리, 교통체계, 에너지시설 입지 등 공간계획과 밀접하게 연계되어 있으므로 공간계획과 기후대책의 통합적 추진이 필요하다. 본 연구는 공간계획과 기후대책의 효과적인 통합 방안을 도출하는 것을 목적으로 하며, 국내 제도 분석과 네덜란드 등 유럽 사례 비교를 통해 법·제도 개선, 거버넌스 구축, 정책 수단 및 공간정보 활용 등 통합 전략을 제시하고자 하였다. 연구 방법으로는 정책 문헌 분석, 사례 연구, 전문가 인터뷰를 수행하였으며, 인터뷰 데이터는 MAXQDA를 활용하여 코딩 및 분석하여 결론을 도출하였다. 인터뷰 대상자는 대한민국과 네덜란드 국가단위, 인천광역시와 암스테르담 시 단위 공간계획과 기후대책 계획수립 담당 공무원 및 전문가 20인을 대상으로 대한민국과 네덜란드 현지에서 수행하였다.
본 연구에서 공간계획은 국토계획, 도시계획, 환경계획을 포함하는 공간 기반 계획을 의미하며, 기후대책은 온실가스 감축과 기후변화 적응을 포함하는 기후변화 대응 정책을 의미한다. 연구 대상은 국가 단위에서는 대한민국과 네덜란드의 정책체계를, 지방정부 단위에서는 인천광역시와 암스테르담 사례를 대상으로 하였으며, 공간계획과 기후대책이 공통적으로 다루는 분야를 중심으로 계획 간 연계 및 통합 구조를 분석하였다. 또한 환경정책 통합(Environmental Policy Integration)과 기후정책 통합(Climate Policy Integration) 개념을 바탕으로 통합 수준과 통합의 추진요인 및 저해요인을 분석하였다.

2. 국내 공간계획과 기후대책 통합 정책 분석
2.1. 국가단위 공간계획과 기후대책 통합 분석 결과
국가 단위 공간계획과 기후대책의 통합 수준을 내용적, 절차적, 수단적, 조직적 통합 측면에서 분석한 결과, 우리나라는 계획 내용과 분석도구 활용 측면에서는 일정 수준의 통합이 이루어지고 있으나, 계획체계와 의사결정 구조 차원의 통합은 미흡한 것으로 나타났다. 내용적 통합 측면에서는 국토종합계획, 국가환경계획, 도시·군기본계획 등에서 저탄소 국토 조성, 기후변화 대응형 국토관리, 그린인프라 확충, 재해 예방형 토지이용, 재생에너지 확대 등 기후변화 완화 및 적응 관련 정책 목표와 계획 내용이 공간계획에 반영되고 있는 것으로 나타났다. 절차적 통합 측면에서는 전략환경영향평가, 환경성 검토, 재해취약성 분석 등 다양한 평가 및 분석 절차를 통해 기후요소를 계획 수립 과정에 반영하는 체계가 구축되어 있는 것으로 나타났다. 수단적 통합 측면에서는 재해취약성 분석, 환경보전가치평가지도, 온실가스 배출량 분석, 도시기후지도 등 다양한 공간정보와 분석도구를 활용하여 기후대응 요소를 계획에 반영하고 있는 것으로 나타났다. 특히 우리나라의 경우 기후 관련 공간정보와 분석도구 활용을 중심으로 한 수단적 통합이 비교적 활발한 것으로 분석되었다. 조직적 통합 측면에서는 국토교통부와 기후에너지환경부 간 협의체 및 탄소중립녹색성장위원회 등 범정부 협의체를 통해 정책 조정이 이루어지고 있으나, 공간계획과 기후대책을 통합적으로 수립·이행하는 단일 법체계나 전담 조직은 부재하여 협의 중심의 거버넌스를 가지고 있다.

2.2. 인천광역시 공간계획과 기후대책 통합 분석 결과
인천광역시의 공간계획과 기후대책 통합을 내용적, 절차적, 수단적, 조직적 통합 측면에서 분석한 결과, 계획 내용과 공간정보 활용 측면에서는 일정 수준의 통합이 이루어지고 있으나, 계획체계 및 의사결정 구조 차원의 통합은 미흡한 것으로 나타났다. 내용적 통합 측면에서는 인천 도시기본계획에서 바람통로 계획, 재해취약지역 관리, 녹지 및 물순환 계획 등 기후적응 요소를 도시공간 구조 및 토지이용계획에 반영하고 있으며, 탄소중립 녹색성장 기본계획과 기후변화 적응대책에서도 온실가스 감축, 에너지 전환, 기후위험 대응 등 공간 및 도시정책과 연계된 정책을 포함하고 있어 계획 내용 수준에서 공간계획과 기후대책 간 연계가 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 절차적 통합 측면에서는 도시기본계획 수립 시 재해취약성 분석 및 환경성 검토를 실시하고 있으며, 탄소중립 계획 및 환경계획 수립 과정에서 시민참여, 전문가 자문, 공청회 등 다양한 이해관계자 참여 절차를 통해 계획을 수립하고 있어 계획 수립 과정에서 일정 수준의 절차적 연계가 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 수단적 통합 측면에서는 기후위험지도, 취약성 분석 결과, 환경공간정보 등 다양한 공간데이터가 활용되고 있으며, 환경계획에서는 공간환경정보를 활용하여 환경보전 및 개발 가능 지역에 대한 정량적 판단 기준을 제시하고 이를 공간계획 방향 설정에 활용하고 있는 것으로 나타났다. 다만 이러한 정량적 기준이 도시기본계획의 토지이용계획이나 공간구조 설정에 직접적으로 적용되는 제도적 체계는 미흡한 것으로 분석되었다. 조직적 통합 측면에서는 도시계획, 환경, 재난, 에너지 관련 부서 간 협력과 위원회 중심의 협의체를 통해 정책이 추진되고 있으나, 공간계획과 기후대책을 통합적으로 관리하는 전담 조직은 부재하여 협력 중심의 거버넌스 구조를 보이고 있다.

2.3. 우리나라 공간계획과 기후대책 통합 저해요인 및 추진요인
인터뷰 분석 결과, 우리나라는 국가계획 수준에서 기후위기 대응과 탄소중립이 주요 정책 의제로 설정되면서 계획 내용 측면에서는 통합이 점차 강화되고 있으나, 실제 계획 수립 및 이행 과정에서는 여러 제도적·행정적 한계로 인해 통합이 실질적으로 작동하지 못하는 것으로 나타났다.
내용적 통합 측면의 추진요인으로는 기후위기 대응과 탄소중립이 국가 정책의 핵심 의제로 격상되면서 국토종합계획, 국가환경계획, 도시·군기본계획 등에 저탄소 국토구조, 기후회복력, 재해예방, 재생에너지, 친환경 교통 등 기후 관련 내용이 주요 전략으로 반영되고 있다는 점이 확인되었다. 그러나 저해요인으로는 개발사업, 주택공급, 민원 대응 등 단기적 성과가 중요한 정책 의제가 기후정책보다 우선되는 경우가 많아 정책 우선순위 간 충돌이 발생하고 있으며, 기후정책은 온실가스 감축과 탄소중립을 목표로 하는 반면 도시계획은 접근성, 개발, 생활권 구조 등 다른 목표를 가지고 있어 정책 목표 간 차이가 통합을 어렵게 하는 요인으로 나타났다. 또한 기후적응대책이 사업 및 프로그램 중심으로 구성되어 있어 이를 토지이용이나 공간구조 계획으로 전환하기 어려운 점도 내용적 통합의 한계로 나타났다. 절차적 통합 측면의 추진요인으로는 우리나라가 법령, 계획 수립 지침, 협의 절차, 평가 제도 등 제도적 절차를 통해 계획 간 협의 및 검토를 수행할 수 있는 구조를 갖추고 있다는 점이 확인되었다. 도시·군기본계획 수립 지침, 재해취약성 분석, 환경영향평가, 관계부처 협의 절차 등은 기후요소를 계획에 반영할 수 있는 제도적 절차로 작용하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 저해요인으로는 협의 및 의견수렴 절차가 실제 계획 내용 수정으로 이어지지 못하고 형식적으로 운영되는 경우가 많으며, 공간계획과 기후계획의 계획 수립 시기와 계획 기간이 서로 달라 계획 간 연계가 어려운 문제가 있는 것으로 나타났다. 특히 기후정책은 장기적 관점에서 수립되는 반면 도시계획은 상대적으로 단기 행정 일정에 따라 수립되는 경우가 많아 계획 간 시간적 불일치가 통합을 저해하는 요인으로 분석되었다. 수단적 통합 측면의 추진요인으로는 연구기관 및 탄소중립지원센터 등 전문기관의 분석 및 기술 지원이 공간계획과 기후대책을 연계하는 데 중요한 역할을 하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 저해요인으로는 기후정보와 공간정보가 여러 기관에 분산되어 있고, 이를 공간계획에 어떻게 활용해야 하는지에 대한 기준과 지침이 부족하며, 예산과 인력 부족으로 인해 기후정보 생산 및 활용이 제한되는 문제가 있는 것으로 나타났다. 또한 기후 관련 데이터의 해상도, 표준화, 활용성 부족으로 인해 실제 토지이용 및 개발 의사결정에 활용되기 어려운 한계가 있는 것으로 분석되었다. 조직적 통합 측면의 추진요인으로는 시장, 부시장, 장관 등 주요 의사결정권자의 정책 의지와 관심, 그리고 부서 간 협력 체계가 통합을 추진하는 중요한 요인으로 나타났다. 특히 부단체장 또는 기관장이 직접 참여하는 협의체가 운영될 경우 부서 간 협력이 활성화되고 계획 간 연계 수준이 높아지는 것으로 나타났다. 그러나 저해요인으로는 공간계획과 기후대책이 서로 다른 부서에서 담당하고 있어 조직 간 협력이 원활하지 않은 경우가 많으며, 담당 공무원의 순환보직으로 인해 전문성이 축적되기 어려운 구조, 그리고 기후와 공간을 동시에 이해할 수 있는 전문 인력 부족 등이 통합을 저해하는 요인으로 나타났다.

3. 네덜란드 공간계획과 기후대책 통합 정책 분석
3.1. 네덜란드 공간계획과 기후대책 통합 분석 결과
네덜란드 국가 단위의 공간계획과 기후대책 통합을 내용적 통합, 절차적 통합, 수단적 통합, 조직적 통합 측면에서 분석한 결과, 네덜란드는 법과 계획체계 수준에서 공간계획과 기후대책이 통합된 구조를 구축하고 있는 것으로 나타났다.

3.2. 암스테르담 공간계획과 기후대책 통합 분석 결과
암스테르담은 환경비전(Omgevingsvisie)을 중심으로 도시개발, 교통, 에너지전환, 기후적응, 물관리 등을 하나의 공간전략으로 통합하여 수립하고 있으며, 환경영향평가를 통해 기후 및 환경 영향을 평가한 후 계획에 반영하는 절차를 운영하고 있다. 또한 환경비전과 개발사업, 인허가 단계까지 기후완화와 적응 내용을 반영하도록 규정중이며, 폭염 및 폭우 등에 대한 기후스트레스지도 등 데이터 기반 의사결정 시스템을 활용하고 있다. 이러한 점에서 암스테르담은 공간계획 체계 내에서 기후정책이 실행되는 통합 실행 구조를 구축하고 있는 것으로 분석된다.

3.3. 네덜란드 공간계획과 기후대책 통합 저해요인 및 추진요인
네덜란드 사례 분석 및 전문가 인터뷰 결과, 네덜란드는 공간계획과 기후대책이 법과 계획체계 수준에서 통합된 구조를 구축하고 있으나, 실제 정책 수립 및 이행 과정에서는 다양한 저해요인과 추진요인이 동시에 존재하는 것으로 나타났다. 내용적 통합 측면에서는 기후변화 대응이 국가 및 지방정부의 주요 정책 우선순위로 설정되어 있다는 점이 중요한 추진요인으로 나타났다. 기후적응, 에너지전환, 물·토양 관리 등이 공간계획의 핵심 의제로 설정되면서 공간전략과 공간계획 문서에 기후 관련 내용이 직접적으로 반영되고 있으며, 정치적 리더십이 기후 의제를 중요하게 다룰수록 공간계획과 기후대책의 통합 수준도 높아지는 것으로 나타났다. 절차적 통합 측면에서는 Omgevingswet을 중심으로 한 통합 법체계와 환경영향평가 제도, 공간개발 지침, 빗물관리 기준 등 기후요소를 공간계획 과정에서 고려하도록 하는 제도적·절차적 장치가 구축되어 있다는 점이 주요 추진요인으로 분석되었다. 이러한 제도적 틀은 기후변화 대응을 개별 정책이 아닌 공간계획 과정에서 반드시 고려해야 하는 계획 조건으로 작용하게 하여 절차적 통합을 가능하게 하는 기반이 되고 있다. 수단적 통합 측면에서는 기후리스크 지도, 기후시나리오, 취약성 지도, 스트레스 테스트 등 다양한 기후정보와 분석 도구가 구축되어 있으며, 이러한 정보가 공간계획 의사결정에 활용되고 있다는 점이 중요한 추진요인으로 나타났다. 특히 네덜란드는 홍수, 해수면 상승 등 물리적 환경 제약으로 인해 개발 가능 지역과 개발 회피 지역을 구분해야 할 필요성이 높아 기후정보가 공간계획 의사결정에 직접적으로 활용되는 구조가 형성되어 있다. 조직적 통합 측면에서는 중앙정부, 지방정부, Waterboard, 공공기관, 민간, 시민 등이 참여하는 협력 거버넌스 체계와 부서 간 협력 구조가 구축되어 있으며, 기후위험에 대한 사회적 인식과 정치적 리더십의 지원이 정책 통합을 추진하는 중요한 요인으로 나타났다. 반면 통합을 저해하는 요인도 존재하는 것으로 나타났다. 내용적 측면에서는 주택 공급, 경제성장, 농업, 개발사업 등 다른 정책 목표와 기후정책 간 우선순위 충돌이 주요 저해요인으로 나타났으며, 절차적 측면에서는 이해관계자 간 의견 조정과 중앙정부–지방정부 간 정책 조정의 어려움이 있는 것으로 나타났다. 또한 수단적 측면에서는 예산과 인력 부족, 조직적 측면에서는 민간 부문의 비용 부담과 이해관계 갈등이 통합을 저해하는 요인으로 분석되었다. 종합적으로 볼 때 네덜란드는 통합 법·제도 체계, 기후정보 기반 의사결정 체계, 협력 거버넌스 구조 등을 통해 통합을 추진하고 있으나, 실제 정책 이행 단계에서는 주택 공급 등 다른 정책 목표와의 충돌, 예산 및 인력 부족, 민간 부문과의 이해관계 조정 문제가 통합을 저해하는 요인으로 작용하고 있는 것으로 나타났다.

4. 우리나라와 네덜란드 공간계획 - 기후대책 통합 비교
한국은 국토계획과 환경·기후계획이 별도의 계획체계로 운영되며 계획 간 연계를 통해 통합을 추진하는 구조인 반면, 네덜란드는 공간, 환경, 물, 기후, 에너지 정책을 하나의 법체계와 계획체계 내에서 통합하여 운영하는 구조인 것으로 나타났다. 한국은 국토종합계획, 국가환경종합계획, 탄소중립녹색성장기본계획, 국가기후적응대책 등이 각각 별도의 계획으로 수립되며, 계획 수립 과정에서 관계부처 협의, 환경성평가, 재해취약성 분석 등을 통해 기후요소를 반영하는 방식으로 통합이 이루어진다. 이러한 위계적 계획체계는 국가 정책 방향을 지방계획으로 전달하고 실행할 수 있는 정책 추진력이 높은 구조라는 장점이 있다. 그러나 국가계획에서 제시된 기후대응 목표와 전략이 도시기본계획, 토지이용계획, 개발사업 등 실제 공간계획 의사결정 단계에서 작동할 수 있도록 하는 구체적인 실행 기준과 정량적 평가 기준, 개발사업 및 인허가 기준 등이 충분히 제도화되어 있지 않아 계획 간 연계 수준의 통합에 머무르는 한계가 있는 것으로 나타났다. 반면 네덜란드는 환경계획법(Omgevingswet)을 통해 공간과 환경 관련 법체계를 통합하고, 국가환경공간전략(NOVI)을 중심으로 국가전략–지방 환경비전–토지이용계획–이행 프로그램–인허가로 이어지는 통합 계획–이행 체계를 구축하고 있다. 또한 통합 디지털 시스템, 기후지도, 환경영향평가, climate budget 등 평가 및 모니터링 체계를 통해 계획 수립뿐만 아니라 사업 및 인허가 단계까지 기후요소가 반영되도록 하는 실행수단이 제도화되어 있으며, 국가–지방정부–Waterboard가 공동으로 계획을 수립하고 실행하는 협력 거버넌스를 구축하고 있다. 종합적으로 볼 때 한국은 중앙정부 주도의 위계적 계획체계를 기반으로 계획 간 연계를 통해 통합을 추진하는 구조이며 정책 추진력이 높은 장점이 있으나, 통합을 실행하기 위한 구체적인 기준과 실행수단이 부족한 한계가 있다. 반면 네덜란드는 협의 기반의 계획체계로 의사결정에는 시간이 소요되지만, 법과 계획체계 자체를 통합하여 계획 수립부터 사업 및 인허가 단계까지 통합이 작동하도록 하는 제도적 장치를 구축하고 있다는 차이가 있는 것으로 나타났다. 따라서 향후 우리나라는 기존의 위계적 계획체계를 유지하면서도 국가계획의 내용이 지방계획 수립 기준과 개발사업 및 인허가 기준으로 구체화될 수 있도록 국가–지방 간 이행체계를 강화할 필요가 있다.
인천과 암스테르담의 공간계획과 기후대책 통합 비교 결과, 차이점은 기후대응 요소가 공간계획에 반영되는 방식에 있는 것으로 나타났다. 인천은 도시기본계획, 환경계획, 탄소중립녹색성장기본계획, 기후변화 적응대책 등 개별 계획에서 기후대응 내용을 반영하고 계획 간 연계를 통해 통합을 추진하는 구조를 가지나, 암스테르담은 환경비전(Omgevingsvisie)을 중심으로 도시개발, 교통, 에너지전환, 물관리, 기후적응 등을 하나의 공간계획 체계 내에서 통합하고 있으며, 기후요소가 공간계획 의사결정 기준으로 작동하는 구조이다. 암스테르담은 기후리스크 분석 결과를 계획에 반영하는 수준을 넘어, 공간계획 및 개발사업의 기준으로 활용하고 있다. 예를 들어 폭염 취약지역은 녹지 및 그늘 공간을 확대하고, 침수 위험지역은 물저류 공간 확보 및 개발 방식 조정, 홍수 위험지역은 공간구조 및 기반시설 계획을 조정하는 등 기후리스크가 실제 공간계획 의사결정에 반영되며, 빗물조례를 통해 건축물에 빗물저류시설 설치를 의무화하여 기후적응 대책이 건축 인허가 단계에서부터 적용되도록 하고 있다. 반면 인천은 재해취약성 분석, 환경성 검토 등의 평가를 수행하고 있으나, 분석 결과가 토지이용계획이나 개발사업 의사결정 기준으로 직접 활용되는 제도적 장치는 상대적으로 미흡한 것으로 나타났다. 즉, 현재의 통합 방식은 분석 결과를 계획에 반영하는 수준에 머무르는 경우가 많으며, 분석–계획–사업–인허가 단계까지 연계되는 통합 구조는 아직 부족한 것으로 볼 수 있다. 또한 암스테르담은 빗물저류 용량 기준, 환경영향평가 지표, 기후적응 평가기준, 기후예산 등 다양한 정량적 기준을 통해 기후대응 정책이 실제 공간계획과 사업에 적용되도록 하고 있는 반면, 우리나라는 계획에서 기후변화 대응을 정성적으로 반영하는 경우가 많고 실제 토지이용계획이나 개발사업에서 적용할 수 있는 정량적 기준은 상대적으로 부족한 것으로 나타났다. 따라서 향후 우리나라의 공간계획과 기후대책 통합은 새로운 통합계획을 추가로 수립하기보다는, 기존 도시기본계획과 토지이용계획 수립 과정에서 기후변화 적응과 탄소중립 요소가 공간계획 의사결정 기준으로 작동하도록 정량적 기준과 평가체계를 마련하고, 이를 개발사업 및 인허가 단계까지 연계하는 방향으로 추진될 필요가 있다.

5. 공간계획과 기후대책 통합전략
첫째, 내용적 통합 전략으로 도시·군기본계획 내에 ‘기후공간전략’을 법정 계획요소로 도입하고, 탄소중립형 공간구조, 기후위험 회피형 토지이용, 물·녹지·바람길 체계, 재생에너지 입지, 기후취약계층 보호 전략 등을 도시기본계획의 필수 검토 항목으로 반영하도록 하는 방안을 제시하였다. 또한 홍수위험지역 개발기준, 폭염 대응 녹지비율, 물순환 관리 기준, 빗물저류 기준, 탄소배출 관리 기준 등 정량적 계획기준을 도입하여 국가 탄소중립 및 기후적응 목표가 지방정부 공간계획 단계에서 구체적인 토지이용 및 개발 기준으로 작동하도록 하는 방안을 제안하였다. 둘째, 절차적 통합 전략으로 도시·군기본계획 및 대규모 개발사업에 대해 기후변화영향평가 제도를 도입하고, 재해취약성 분석 결과를 공간구조 및 토지이용 대안 검토의 필수 입력자료로 활용하도록 하는 방안을 제시하였다. 또한 도시기본계획과 탄소중립계획, 기후적응대책 간 계획 수립 시기를 연계하고, 네덜란드의 사례와 같이 “기후 스트레스 테스트–리스크 대화–공간전략–이행과제”로 이어지는 단계적 절차를 제도화하여 분석–계획–사업–예산이 연계되는 구조를 구축할 필요가 있는 것으로 제시하였다. 셋째, 수단적 통합 전략으로 홍수위험, 폭염위험, 바람길, 탄소배출밀도, 탄소흡수원, 기후취약계층 분포, 기반시설 위험도 등 공간계획과 직접적으로 연계되는 기후·공간 정보를 국가 차원의 최소 필수 데이터로 지정하고, 이를 도시계획 수립, 개발사업 검토, 인허가 단계에서 의무적으로 활용하도록 하는 방안을 제안하였다. 계획–사업–인허가 단계까지 분석 결과가 실제 입지선정 및 개발허가 기준으로 작동하도록 제도화할 필요가 있는 것으로 제시하였다. 특히 대안별 기후영향 비교평가, 빗물저류 기준, 녹지비율 기준, 물순환 기준 등 정량적 기준을 인허가 기준과 연계하는 것이 중요하다고 분석되었다. 넷째, 조직적 통합 전략으로 국토교통부와 기후부 공동의 상설 협의기구를 설치하고, 지방정부에는 부단체장 직속의 기후–공간 통합 전담 조직 또는 전담 담당관을 설치하는 방안을 제안하였다. 또한 도시계획 및 개발부서 내 기후 전문가 배치, 전문직위제 확대 및 장기근무 체계 구축, 부서 간 협업 성과를 평가 및 예산과 연계하는 제도 도입, 탄소중립지원센터 및 연구기관의 공식 참여 제도화 등을 통해 조직적 통합 기반을 구축할 필요가 있다.

목차 (Table of Contents)

• Executive Summary
• Chapter 1 Introduction
• 1.1 Background and rationale of the study
• 1.2 Objectives and structure of the study
• 1.3 Methodology
• Chapter 2 Integration of Spatial Planning and Climate Measures in the Republic of Korea
• 2.1 Analysis of national spatial planning and climate policy
• 2.2 Analysis of spatial planning and climate policy in Incheon Metropolitan City
• 2.3 Analysis of the implementation process and governance of integrating climate measures into spatial planning
• 2.4 Barriers to and enablers of climate integration in spatial planning
• Chapter 3 Integrated Policy Analysis of Spatial Planning and Climate Measures in the Netherlands
• 3.1 Analysis of climate-responsive spatial planning policies in Europe
• 3.2 Analysis of national and local (Amsterdam) spatial planning and climate policy
• 3.3 Analysis of the implementation process and governance of integrating climate measures into spatial planning
• 3.4 Barriers to and enablers of climate integration in spatial planning
• Chapter 4 Strategies for Integrating Spatial Planning and Climate Policy
• 4.1 Comparative analysis: Spatial planning and climate policy in Korea and the Netherlands
• 4.2 Strategies for integrating spatial planning and climate policy
• Chapter 5 Conclusion
• 5.1 Conclusion and policy implications
• 5.2 Limitations of the research
• 5.3 Future research directions
• References
• Appendices
• A. Original Titles and Translations of Policy Documents
• B. Supplementary Materials from WRI-KEI Expert Seminars and Consultations
• Executive Summary in Korean