지방의회와 지방행정기관의 갈등양태 분석과 발전적 관계 정립 방안 연구 = (The) analysis of conflicts between local parliament and local administrative agencies and formation of developmental relations

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study is designed to establish a relationship between council and executive branch of the local government which are actual agencies for embodying policies of the local government. In particular, by grouping conflicts between the two agencies into types, the author seeks to find a constructive relationship between them in running the local government at this point in time. Based on those points, this study classifies the traditional levels of conflicts between local government and council into those of structure, organization and personality. To begin with, the conflicts of the power-separation type are at the level of structure. They belong to conflicts that come from power separation since the Korean local administrative organizations have a strong mayor-council structure. In addition, seen from the viewpoint of an efficient execution of local government administration, conflicts are bound to take place because of the collision of different values of council and local government agency in their perception of respective roles and goals. Therefore, this study classifies these internal conflicts surrounding the goals of the local government administration into 'value-clash conflicts'. The power separation conflicts and value-clash conflicts are somewhat similar in their environment and organization. But, the power-separation conflicts are derived from different establishment goals, establishment backgrounds, legal bases and other traits inherent in the local government. Basically, they come from the structural incompatibility between the two power agencies. The value-clash conflicts, on the other hand, arise while special issues and incidents come into being in a dynamic process. They represent a wide variety of interests and compatible goals. Finally, the conflicts at the level of members of each organization are 'awareness lacking conflicts’ that arise among individuals who materialize the goals of each institution. In this study, prior theories and cases are analyzed in depth and intermittent and sporadic classifications in the past are systematically organized. On the basis of those efforts, causes of different conflict types and their resolution ideas are presented. In particular, with respect to conflict resolutions and their strategies, general discussions are made and major conflicts involving budgets, ordinances, resident welfare are analyzed to shed light on what the traditional theories have been saying. Furthermore, efforts are made to see what implications the analysis offers for the Korean local autonomy. The typology has the following limitations: First, any interpretation of conflict resolution strategies requires precaution. That is to say, presenting some resolution strategies to each conflict type may mean that they are the only ways to solve the conflicts, but it should be borne in mind that these ideas are only pointing to the fundamental principles and directions. Since conflicts in each case are different in action-takers, interested parties, ripple effects and their origins, it is almost impossible to offer a comprehensive and far-reaching alternative to any conflict. Second, some cases used in this study may not belong to just one conflict type. But, since conflicts are classified in consideration of conflict contexts, time factors, action-takers, conflict types and other support data, some amount of intuition and judgment on the part of the author is unavoidable, which is also a limitation to this study.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 지방자치단체의 구체적 실현기관인 지방정부와 지방의회의 관계를 정립해보고자 하는데 에 목적이 있다. 특히 두 기관 간 갈등에 관한 유형화를 통하여 현 시점에서의 지방자치단체 운영에 있어 양 기관의 발전적 관계를 모색해보고자 한다. 이러한 점에 착안하여 본 연구에서는 기존에 여러 측면과 수준에서 논의되던 지방정부-지방의회 간 갈등의 수준을 구조적 수준과 조직수준, 인적 수준으로 나누어 유형화 하였다. 우선 권력 분립 형 갈등은 구조적 수준에서의 갈등으로, 우리나라 지방행정조직이 취하고 있는 강 시장- 의회 형 구조가 가지고 있는 구조적인 특성 때문에 발생하는 갈등유형에 해당하기 때문에 이를 ‘권력 분립 형 갈등요인으로 분류하였다. 또한 지방자치행정의 능률적인 집행이라는 측면에서 볼 때 지방의회와 지방행정기관의 역할에 대한 인식과 조직의 목표 및 집행 기관 간 가치가 충돌함에 따라 필연적으로 갈등이 유발될 수 있는 바, 본 연구에서는 이러한 지방자치행정의 목표를 둘러 싼 지방의회와 행 기관 간에 발생하는 내부적 갈등의 요인들을 ‘가치 대립 형 갈등유형’으로 구분하였다. 권력 분립 형 갈등과 가치 대립 형 갈등은 환경과 조직이라는 측면에서 유사한 측면이 있기도 하다. 그러나 권력 분립 형 갈등의 경우 권력 기관 간 설립 목적, 설립 배경 및 법률적 명령, 해당 지방자치단체의 내재되어 있는 특성들에서 파생되는 갈등으로 양 권력기관 간의 구조적인 불일치(incompatibility)를 본질적으로 의미한다. 반면 가치 대립 형 갈등유형에서는 특별한 이슈와 사건이 현실화되어 가는 일종의 동태적(dynamic) 과정으로, 다양한 이해관계와 양립하는 목표를 가지고 있는 갈등이며 특히 복잡한 이슈, 행위자, 맥락, 분쟁과정의 상호작용이 어떻게 이루어지고 있는지가 분석의 대상이 될 수 있다는 점에서 각각 배타적인 유형이 될 수 있다. 마지막으로 각 조직 구성원들 차원에서의 갈등은 ‘인식 부족 형 갈등’으로 각 기관의 목적을 실행하는 실체로서의 개인 간 의 갈등이 이에 해당한다. 본 연구에서는 각 선행연구들의 이론과 사례들을 심층적으로 내용분석 한 후, 산발적으로 이루어진 유형화를 위와 같이 구조화 시킨 후, 각 유형별 갈등의 발생원인과 해결방안에 대하여 제시하였다. 특히 갈등의 해결방안과 전략에 관하여는 일반적 논의와 함께 실제 우리나라 지방자치단체에서 일어나고 있는 예산안 관련, 조례관련, 주민복지 관련한 주요 갈등 사례를 분석하여 시사점을 제시하고 있어 기존의 이론을 검증해보는 한편 우리나라의 지방자치단체의 실정에 맞는 함의를 이끌어내고 있다. 한편, 본 연구에서 제시한 갈등의 유형화는 기존 이론과 연구들을 포괄적으로 포섭하는 분류이므로 갈등의 원인과 양태에 대하여 보다 많은 사례를 적용하여 분석할 수 있다는 장점이 있으나 다음과 같은 한계가 있다. 첫째, 그 해결방안 전략에 관한 해석은 주의를 요한다. 즉, 갈등 유형화에 따른 해결 전략을 제시함으로써 이러한 유형별 대안 제시는 어디까지나 기본적인 원칙과 방향을 제시한 것이라는 점을 전제로 해야 한다. 둘째, 본 연구에서 활용된 사례는 어느 한 유형만의 사례가 있지 않은 것도 포함되어 있다. 다만 갈등의 맥락과 당시의 정황, 행위자, 갈등양태와 여러 증빙 자료들을 참조하여 분류하였기 때문에 연구자의 직관과 판단이 어느 정도 포함되어 있다는 점이 또한 연구의 한계가 될 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 대상 및 방법 3
• 제3절 논문의 구성 4
• 제2장 지방의회와 지방행정기관의 갈등관계에 관한 이론적 고찰 6
• 제1절 지방의회의 지위와 권한에 관한 이론 검토 6
• 1. 지방의회의 성립과 발전 6
• 2. 지방의회의 지위와 권한 11
• 제2절 지방정부의 지위와 권한에 관한 이론 검토 19
• 1. 지방정부의 성립과 발전 19
• 2. 지방정부의 지위와 권한 22
• 3. 지방정부의 기관 구성과 유형 28
• 제3절 지방행정과 지방의회의 관계에 관한 검토 36
• 1. 우리나라 정부형태에 따른 지방행정과 지방의회의 일반적 관계 36
• 2. 우리나라 정부형태에 따른 지방행정과 지방의회의 특수한 관계 38
• 제4절 지방의회와 지방행정기관 간 갈등관계에 관한 일반이론 42
• 1. 지방의회와 지방행정기관 간 갈등의 정의 42
• 2. 지방의회와 지방행정기관 간 갈등 요인에 관한 이론적 검토 45
• 3. 지방의회와 지방행정기관 간 갈등 관리에 관한 이론적 검토 48
• 제3장 지방의회와 지방정부 간 갈등의 유형화와 연구의 분석틀 51
• 제1절 갈등의 유형화를 위한 기초: 갈등요인의 유형화 51
• 1. 갈등유형 연구의 접근방법에 관한 이론적 검토 51
• 2. 갈등의 원인과 양태에 관한 기존 이론의 검토 56
• 3. 갈등 유형화의 방법 62
• 4. 권력분립형 갈등요인 (갈등유형1) 66
• 5. 가치대립형 갈등요인 (갈등유형2) 67
• 6. 인식부족형 갈등요인 (갈등유형3) 69
• 제2절 갈등의 유형화에 따른 갈등원인 분석 72
• 1. 권력분립형 갈등유형의 갈등원인 72
• 2. 가치대립형 갈등유형의 갈등원인 76
• 3. 인식부족형 갈등유형의 갈등원인 80
• 제3절 갈등의 유형별 갈등 전개 및 해결의 전략 84
• 1. 갈등의 유형별 갈등 전개 과정 84
• 2. 갈등의 유형별 갈등 해결기준과 전략 86
• 제4절 연구의 분석틀 92
• 제4장 갈등유형별 사례연구 94
• 제1절 연구모형 및 대상사례 94
• 1. 연구모형 94
• 2. 대상사례 선정 95
• 3. 대상사례 분석 96
• 제2절 사례의 분석 101
• 1. 권력분립형 갈등 사례 101
• 2. 가치대립형 갈등 사례 113
• 3. 인식부족형 갈등 사례 122
• 제5장 지방의회와 지방행정기관 간 유형별 갈등 해결방안 135
• 제1절 권력분립형 갈등의 해결방안 136
• 제2절 가치대립형 갈등의 해결방안 139
• 제3절 인식부족형 갈등의 해결방안 143
• 제6장 결론 146
• 제1절 연구결과 요약 146
• 제2절 연구의 한계 148
• 참고문헌 150
• 부록 159
• Abstract 166