소규모현장 안전관리 강화를 위한 건설공사 발주자 법제 개선방안에 관한 연구 = A Study on Legal Reforms for Clients to Enhance Safety in Small-Scale Construction Projects

국문 초록 (Abstract)

제 목 : 소규모현장 안전관리 강화를 위한 건설공사 발주자 법제 개선방안에 관한 연구

본 연구는 산업재해 발생 비중이 높은 소규모 건설현장에 발주자 법 제도가 실질적으로 적용되지 않는 제도적 한계에 대한 문제의식에서 출발하였다. 지 난 3년간(2021~2023) 공사 금액 50억 원 미만 현장에서 발생한 사망사고는 전 체 건설공사 사망자의 약 70%를 차지하고 있으며, 2023년 기준, 공사 금액별 사망만인율을 비교하면 50억 원 미만 현장은 3.61‱로, 50억 원 이상 현장 (1.24‱)의 약 3배에 달한다. 이처럼 통계적으로 소규모현장에서 중대재해가 빈번하게 발생하는 이유로는 안전관리 조직 미흡, 안전 수칙 미이행, 불법 재 하도급, 고용 불안정 등 복합적인 요인이 지적되지만, 근본적인 원인은 국내 건설공사 발주자 법제도의 구조적 한계에 기인한다고 볼 수 있다.
국내 건설공사 발주자 안전관리 의무를 규정한 대표적 법령인 산업안전보건 법과 건설기술진흥법을 살펴보면, 산업안전보건법 제67조(건설공사발주자의 산 업재해 예방 조치)와 제68조(안전보건조정자)는 공사금액(50억 원)에 따라 발주 자에게 의무를 부과하고 있으며, 건설기술진흥법 제62조(건설공사의 안전관리) 역시 발주자가 설계단계에서 위험 요인을 사전 검토하고 안전관리계획을 수립 하도록 명시하지만, 대상이 대규모 현장에 집중되고 소규모현장에는 적용되지 않는 경우가 많다. 결과적으로 소규모현장은 법적 의무 사각지대에 놓여 있어, 발주자 스스로 설계·시공 단계에서 안전을 확보할 동기를 갖지 못하고 있다. 심지어, 중대재해처벌법 제4조(사업주와 경영책임자 등의 안전 및 보건 확보의 무)에서의 의무 주체에서는 발주자가 제외될 가능성이 높아, 건설공사의 기간, 예산, 수급인 선정 등을 결정할 권한을 가진 발주자가 의무 주체로 명시되지 않은 점은 제도의 중요한 한계로 지적될 수 있다.
이러한 국내 법 제도의 문제점을 구체적으로 파악하기 위해 본 연구는 우선 적으로, 문헌분석을 통해 국내 건설공사 발주자 법제도의 취지와 한계를 정리 하였고, 해외 주요국의 발주자 중심 건설안전관리 제도를 비교·분석함으로써 국내 제도와의 구조적 차이를 검토하였다. 연구 대상 국가는 영국(Construction 1) 사망만인율(‱)이란 근로자 10,000명당 발생하는 사망자 수를 의미하며, 건설업의 주요 통계 지표로 활용된다. Design and Management Regulations), 독일(Baustellenverordnung), 미국 (Prevention through Design), 싱가포르(Design for Safety)로, 각국 모두 발주자 에게 안전관리 책임을 부여하고 역량 있는 대리인(주설계자·조정자, DfS 전 문가 등)을 지정하도록 법제화하고 있다는 공통점이 있다.
또한, 소규모현장의 실제 운영 실태를 파악하기 위해, 공사 금액 50억 원 미 만의 건설공사를 발주한 발주기관 담당자(5명), 설계자(2명), 시공자(3명) 등 총 10명을 대상으로 심층 면담을 시행하였다. 면담에서는 제도의 적용 여부, 운영 상 어려움, 제도 간 중복 및 사각지대, 개선 요구사항 등을 집중적으로 조사하였고, 다음과 같은 문제점을 확인하였다.
첫째, 안전보건대장 제도의 형식화와 소규모 건설공사 발주자의 의무 배제 문제이다. 우선, 안전보건대장의 작성 주체가 단계별로 상이하여 현장에서의 혼선이 크고, 작성자의 전문성도 부족하여 대부분 외부 업체에 의존하는 실정 이다. 또한, 산업안전보건법상 설계안전보건대장과 건설기술진흥법상 설계안전 성검토보고서 간 내용이 중복되어, 현장에서는 실질적 효용 없이 문서 작성의 부담만 가중되는 문제가 발생하고 있다. 아울러, 공사안전보건대장 내에 포함 된 건설기계 이동 경로 수립 항목은 착공 전 단계에서 작성이 요구되므로, 현장 여건, 투입 장비의 종류 및 대수 등을 반영하기 어려워 현실성이 낮다. 무엇보다, 안전보건대장 작성 의무가 공사 금액 50억 원 이상인 현장으로 제한되어 있어, 그 미만의 위험작업이 있는 소규모현장에서는 제도 적용의 공백이 발생하고 있는 점이 큰 한계로 지적된다.
둘째, 안전보건조정자 제도의 한계점이 크고 실효성이 미흡하다. 현행 산업 안전보건법에서는 같은 장소에서 2개 이상의 건설공사(합계 50억 원 이상)를 수행할 때만 선임하도록 규정하고 있다. 심지어, 시공 단계에서만 선임되고 업 무 범위도 혼재된 작업조정 등으로 협소하게 규정되어 있다. 또한, 조정자가 실제로 업무수행을 위한 세부 지침이나 매뉴얼이 부재하고, 법적 강제력도 부 족하여 자격요건, 필요한 지식, 전문 교육과정 등에 대한 기준이 마련되어 있 지 않은 점은 제도의 실효성을 크게 저하하는 원인으로 작용하고 있다.
셋째, 발주자는 산업안전보건관리비에만 한정하여 안전 비용을 계상하고 있 으며, 이마저도 금액이 부족하고 사용 항목에 대한 혼선이 많다. 실제, 건설 현장 안전관리 비용의 대부분은 직접공사비(순공사비) 내에 포함되어 있으며, 중요도에서도 훨씬 높음에도 불구하고, 이러한 실질적 안전 비용을 별도로 반 영하거나 계상하도록 하는 규정이 마련되어 있지 않다. 또한, 일부 현장에서는 산업안전보건관리비 내 인건비(안전관리자, 장비 유도원 등) 비중이 높아 계상 금액이 부족한 경우가 많다. 그러나 증액을 위해서는 발주자와의 협의가 필요 하며, 사용 가능 항목에 대한 보수적인 접근과 건설기술진흥법상 안전관리비 와의 이원화된 구조 등은 안전관리 비용 집행에 대한 혼선을 유발하고 있다.
이상에서 확인된 문제점을 바탕으로 다음과 같은 개선 방안을 제안한다. 첫째, 안전보건대장 제도는 작성 주체를 전문가의 역할을 수행할 수 있는 안전보건조정자로 통일하여 위임하고, 적정성 확인 절차를 폐지하여야 한다. 또한, 설계안전성검토서, 안전관리계획서, 설계안전보건대장 등이 각각 별도의 문서로 관리되고 있어 현장에서 중복되고 비효율적인 업무가 발생하고 있으므 로, 이들 문서와 안전보건대장을 통합 또는 연계 운영할 수 있는 제도적 정비 가 필요하다. 더불어, 공사 금액 중심의 일률적 기준을 벗어나, 작업기간과 투입 근로자 수, 복잡성, 위험작업 등을 고려한 현실적이고 타당한 기준 체계로 전환하여야 한다. 이는 공사 금액이 적더라도 고위험 공종이 포함된 경우에는 안전보건대 장 작성 의무를 부과함으로써, 제도의 사각지대를 해소하고 실질적인 예방 효 과를 높이기 위함이다.
둘째, 안전보건조정자 제도의 적용 대상을 분리 발주된 공사에 한정하지 않 고, 안전보건대장 제도와 일관성을 확보하여 동일한 기준으로 의무를 부과하 여야 한다. 또한, 선임 시점은 시공 단계가 아니라 공사 계획단계로 앞당겨, 건설공사의 전 과정에서의 조정자 역할을 수행하여야 한다. 이와 함께, 조정자 의 역할과 업무 범위에 대한 법령상 세부 지침을 명확히 마련하고, 실질적인 이행을 담보하기 위한 법적 강제력을 부여하는 것이 중요하다. 무엇보다도, 조 정자의 전문성을 확보하기 위해 정부 주도의 교육과정 신설과 교육 이수 의무 화, 자격 기준의 세부적인 설정 등 체계적인 전문 인력 양성 시스템이 병행되 어야 한다.
셋째, 현행 산업안전보건관리비가 안전관리 비용 전체를 충분히 반영하기에 한계가 있으므로, 직접공사비 내에 안전 비용(가설구조물 설치비용, 통행 안전 시설 등) 항목을 반드시 계상하도록 의무화하고, 해당 비용이 적합하게 반영되 었는지를 발주자가 확인·관리하는 책임을 명문화할 필요가 있다. 아울러, 현 재 이원화되어 있는 건설 현장의 안전관리 비용 제도를 개편하여야 한다. 이 를 통해 사용 가능 항목의 혼선을 해소하고, 산업안전보건관리비 금액 부족 문제 역시 일정 부분 해결할 수 있을 것으로 기대된다. 궁극적으로 이러한 제도 정비를 통해, 그간 소규모현장에서 발주자 의무가 배제됐던 기존 법 제도의 문제점을 보완하고, 발주자의 소극적 책무 이행이 아닌 능동적인 책임 주체로서 역할을 수행할 수 있도록 유도해야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 요약 i
• 표 목차 vi
• 그림 목차 viii
• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구 배경 및 필요성 1
• 2. 연구 범위와 방법 3
• 1) 연구 범위 3
• 2) 연구 방법 3
• Ⅱ. 이론적 고찰 5
• 1. 소규모 건설공사와 안전관리 5
• 1) 건설업 특성과 발주자 권한 5
• 2) 소규모 건설공사의 개념과 안전관리 취약성 7
• 3) 소규모 건설공사의 산업재해 현황분석 10
• 2. 국내 건설공사 발주자 법제도 분석 12
• 1) 산업안전보건법 12
• 2) 건설기술진흥법 18
• 3) 중대재해처벌법 23
• 3. 유럽 등 해외 주요국 건설공사 발주자 법제도 분석 25
• 1) 영국의 CDM(Construction Design and Management Regulations) 26
• 2) 독일의 BaustellV(Baustellenverordnung) 36
• 3) 미국의 PtD(Prevention Through Design) 원칙 40
• 4) 싱가포르의 DfS(Design for Safety) Regulations 43
• 5) 소결 50
• Ⅲ. 국내 건설공사 발주자 법제의 문제점 51
• 1. 안전보건대장 제도의 형식화 및 소규모 현장 의무 미부과 51
• 1) 작성 주체의 혼선과 전문성 부족 51
• 2) 이원화되어 있는 설계안전보건대장과 설계안전성검토 제도 52
• 3) 공사안전보건대장의 건설기계 이동 경로 수립 현실성 부족 54
• 4) 50억 원 미만 공사에 의무 미부과 56
• 2. 안전보건조정자 제도의 한계점과 실효성 미흡 57
• 1) 분리 발주된 건설공사(50억 원 이상)에만 적용되는 한계점 57
• 2) 선임 시기와 업무 범위를 협소하게 규정 58
• 3) 세부지침(매뉴얼) 부재 및 법적 강제력 부족 59
• 4) 자격·지식·교육 등 전문성 미흡 60
• 3. 산업안전보건관리비 계상 및 사용상 문제점 61
• 1) 제도적 한계와 사용 가능 항목의 모호성 61
• 2) 계상 금액 부족 및 이원화된 안전관리 비용 체계 62
• Ⅳ. 건설공사 발주자 법제도 개선 방안 64
• 1. 안전보건대장 제도의 실효성 제고 64
• 1) 작성 주체 통일 및 적정성 확인 절차 폐지 64
• 2) 설계·시공 단계 안전관리 문서 통합 및 중복 요소 해소 65
• 3) 복잡성, 위험작업에 기반한 의무 부과 66
• 2. 안전보건조정자의 실질적 역할 수행을 위한 제도 정비 68
• 1) 하수급인이 있는 단일 발주 공사에도 선임(지정) 68
• 2) 계획·시공 단계별 업무 명확화 및 세부 지침서(매뉴얼) 마련 69
• 3) 개인(조직) 역량 판단 기준과 전문 교육제도 구축 70
• 3. 직접공사비 중심의 안전 비용 계상 및 안전관리비 제도 개편 72
• 1) 직접공사비(순공사비)에 안전 비용 계상 의무 부과 72
• 2) 산업안전보건관리비 등 안전관리비 제도 개편 73
• Ⅴ. 결 론 74
• 참고문헌 76
• 부록 81
• 영문초록(Abstract) 83