가스산업의 진입장벽 완화와 경쟁정책

국문 초록 (Abstract)

1. 연구필요성 및 목적
향후 가스산업의 구조개편 방향은 도입 · 판매부문의 진입규제 철폐를 통해 신규사업자의 출현을 허용하는 ‘신규진입방식’이 될 전망이다. 신규진입방식하에서의 경쟁도입은 한국가스공사가 설비운영과 판매기능을 모두 유지하는 것을 전제로 하며, 신규진입자는 한국가스공사의 설비를 이용하여 한국가스공사 및 타 신규사업자들과 판매부문에서 경쟁하는 구도가 된다.
기존 독점사업자가 경쟁에 필요한 필수설비를 보유하면서 판매부문의 신규진입자와 경쟁을 하게 되면, 설비 · 판매 겸업에 따른 전략적 우위의 확보와 그에 수반되는 정보의 비대칭성을 통한 다양한 형태의 불공정경쟁 행위가 발생할 소지가 있다. 또한 도 · 소매 관련계열사간 거래유착이나 타 에너지 분야에서 독점적 지위를 가진 사업자의 가스시장 진입 등에 따른 공정경쟁의 저해 요인도 존재한다.
따라서 향후 가스시장의 유효경쟁을 담보할 수 있도록 하기 위해서는 발생 가능한 경쟁제한 행위 및 요인 분석을 통해 설비접속의 투명성 및 판매경쟁의 공정성을 담보하는 경쟁정책과 세부규제가 정립되어야 할 것으로 보인다. 이러한 차원에서 본 연구는, 신규진입방식의 경쟁체제하에서 발생 가능한 잠재적인 경쟁제한 행위의 유형과 요인 분석을 통해 공정하고 투명한 가스산업의 경쟁을 뒷받침하는 규제방향에 대한 시사점을 도출하는 것을 목적으로 한다.
2. 내용 요약
□ 국내 가스산업의 경쟁제약 요인
신규진입방식에 의해 판매부문에 경쟁을 도입할 때, 첨예하게 부각될 수 있는 것이 설비접속의 공정성 문제이다. 가스판매사업에서 배관설비는 필수설비에 해당하며, 특정설비가 필수설비로 인정되면 경쟁정책의 차원에서 필수설비에 대한 경쟁자의 접속 허용을 의무화하는 것이 일반적이다. 이에 따라 한국가스공사의 주배관망에 대한 접속에 있어서는 의무적 공동이용제(open access)가 적용될 것으로 예상된다. 그러나 의무적 공동이용제를 시행하더라도 설비운영 관련 정보가 불투명하거나, 한국가스공사와 규제기관 간의 정보 및 전문성의 비대칭이 존재하면 경쟁사업자에 대한 차별적인 설비제공과 같은 불공정 행위의 발생이 가능하다.
배관설비와는 달리 인수기지설비의 공동이용 방식에 대해서는 의무적 공동이용제와 협의에 의한 공동이용제(negotiated access) 간의 선택에 대해 이견이 존재한다. 한국가스공사는, 현행 법령상 천연가스 수출입자로서 저장용량 확보의 의무가 있기 때문에, 자사의 인수기지를 경쟁사업자에게 의무적으로 공개할 필요는 없다는 입장이다.
그러나 협의에 의한 공동이용제 방식으로는 경쟁판매자 간 설비이용조건의 합의가 전제 되어야만 설비이용이 가능해지므로, 설비용량 부족 등의 이유로 설비접속을 거부하거나 과다한 접속요금을 적용하는 등 불공정한 설비제공의 유인이 크다. 한편 설비제공에 합의하는 경우에도 기존사업자가 경쟁사업자를 실질적으로 취사선택하는 격이 되어 시장지배력을 유지하는 수단으로 이용될 수 있다.
한편 기존계약 물량의 처리는 그간 지속되어 온 국내 가스산업 구조개편 방안에 대한 논의에서 해결해야 할 가장 어려운 문제로 대두되고 있다. 구조개편 관련 논의과정에서 한국가스공사는, 판매부문 경쟁도입시 가스수급의 안정과 의무인수 조항(take-or-pay clause)의 적용에 의한 국부유출을 방지하기 위해 기존계약 물량의 안정적 처리가 우선되어야 하며, 이를 위해 기존계약 물량에 대해서는 설비이용의 우선권을 인정함과 동시에 안정적 수요처를 보장해야 한다고 주장하고 있다. 또한 한국가스공사는 자사가 경쟁사업자에 비해 높은 계약가격에 노출되어 있는 경우, 공정한 경쟁기반 조성을 위해 경쟁판매자 간 계약가격의 형평성을 맞춰주어야 한다고 요구하고 있다.
이러한 요구들을 수용하게 되는 경우, 한국가스공사의 시장지배력을 오랜 기간 유지시켜 줌으로써 경쟁정책이 목적하는 바에 배치되는 결과를 가져올 수 있으며, 기존계약 물량에 대한 국내 장기공급(판매)계약체결을 통해 수요를 선점하거나 설비를 선점하여 시장을 봉쇄하는 반경쟁 행위를 낳을 가능성이 높다.
소매부문의

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

1. Research Purpose
The natural gas industry in Korea has long been anticipated to undergo a structural change to embrace supply competition. After much deliberation, it is now expected that the method of conceiving the supply competition in gas industry is through 'new entry' by eliminating institutional entry barriers and inviting new entrants to the market. Under this scheme, the incumbent monopoly, Korea Gas Corporation (Kogas), is likely to maintain its current functions of facility operation and gas sales. New entrants would then have to compete with the incumbent and with one another in gas sales, relying on the essential supply facilities that the incumbent owns.
While the 'new entry' method has the merits of easier implementation and ensuring market stability during the transition period, it also entails possibilities of various anti-competitive behaviors that can impede effective competition, such as the incumbent's refusing access to supply facilities or abusing its dominant market position. Besides the anti-competitive behavior of the incumbent, there also exist concerns over retail market foreclosure by new entrants that are affiliated with local distribution companies.
As such, regulation that properly restrains anti-competitive behaviors will be critical in achieving effective competition. This study analyzes the elements of potential anti-competitive behaviors in Korean natural gas industry, for the understanding of which is prerequisite to formulation of regulation principles that can underpin fair and effective competition.
2. Major Findings
□ Potential Anti-Competitive Elements in Korean Gas Industry
In implementing competition in gas industry through new entries, perhaps the most important matter is to ensure fair access to supply facilities. When a facility cannot be reasonably duplicated and without access to which competitors cannot reasonably provide services, it is considered an essential facility and under the rubric of 'essential facilities doctrine' it is common to make access to it mandatory.
In gas industry, a pipeline network constitutes an essential facility and, accordingly, a mandatory open access is expected to apply to the pipeline network that Kogas owns. However, even if an open access is applied, asymmetry in information and expertise regarding the facility that can exist among Kogas and its competitors as well as between Kogas and regulatory agency can lead to unfair conducts by Kogas such as discriminatory access to its rivals.
Moreover, unlike the pipeline network, whether the mandatory open access or the negotiated access should be applied for LNG receiving terminals is in dispute. Since access and associated conditions are all contingent on agreement between the user and the facility provider under the negotiated access, the user is practically left to the mercy of the facility provider. Indeed, it can be like giving the dominant incumbent the choice over its competitors since a receiving terminal can be regarded as an essential facility considering the difficulties of constructing it due to siting problems under the prevalent NIMBY phenomenon and the need to consult with pipeline operator for its desirable location.
Beside the issues regarding facility access, the treatment of legacy import contracts has been the most difficult and contentious problem that has to be addressed in restructuring the industry. Considering the requests and discussions in the past such as guarantee of stable customer base and priority of access to facilities for the legacy contract volumes, and measures for equalizing import prices among suppliers in case of disparity in import prices, this issue can impose significant limitations on the extent of competition, depending on the outcomes.
Potential anti-competitive elements also exist on the retail side. Currently, a considerable portion of local distribution companies can be grouped into a few affiliations, and they constitu

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론
• 제2장 가스산업 경쟁도입의 추진경위와 방향
• 제3장 가스산업의 진입장벽과 경쟁도입
• 제4장 해외 가스시장의 경쟁제한적 행위
• 제5장 경쟁제한적 행위의 유인 분석 및 규제 방향
• 제6장 맺음말과 향후 연구방향
• 참고문헌
• 요약
• ABSTRACT