행정기관의 권력과 투명성의 관계에 관한 연구 : 투명성에 대한 정보공개와 반부패의 두 가지 접근방법을 중심으로 = The Effect of the Authority Level of Administrative Agencies on Transparency : Two Level Approach using Information Disclosure and Anti-Corruption

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of the research is to analyze the relationship between the authority level and transparency in administrative agencies. Administrative transparency has become an essential value as the Korean society shifted from authoritarianism to a society led by active civil participation. As Louis Brandeis noted “sunlight is the best of disinfectants”, government transparency is critical for the establishment of substantial democracy where ownership is entitled to citizens. This research aims to present policy implications of enhancing transparency through empirical analysis of the relationship between the level of authoritative power of central administrative agencies and transparency.
Literature review on transparency can be classified into two categories depending on methodology. One approach is to conduct research on transparency in relation with the disclosure and sharing of information, and the other approach is to study anti-corruption. Building upon the literature review, this research examines transparency, setting the authority level of government agency as the independent variable and transparency as the dependent variable. Based on a two dimensional approach, an analytical framework is set by conducting operational definition of variables of information disclosure status and integrity. Two hypotheses can be tested; the higher the level of authority, the more passive information disclosure will be(Hypothesis 1), and the higher the level of authority, the lower the level of anti-corruption (Hypothesis 2). For in-depth verification of Hypothesis 1, information disclosure status is categorized into quantitative information disclosure rate, qualitative information disclosure rate and information processing time. Each variable is rated and analyzed through the process of operational definition.
The Power Index by Jae-Rok Oh(2014), annual reports on information disclosure published by the Ministry of the Interior, integrity assessments announced by the Anti-Corruption and Civil Rights Commission were used for the analysis. Government agencies of former Roh Moo Hyun and Lee Myung Bak Administration from year 2003 to 2012 carry some similarities in terms of the name and function, but are mostly different as distinct characteristics and organizational changes were set and applied during the early stages of each Administration. Reflecting this dimension, the number of target administrative agencies for analysis differs in accordance with respective Administration. Multiple regression analysis was conducted for 44 agencies in the Roh government, and 40 agencies in the Lee government to evaluate the effect of authority level on information disclosure; 34 agencies in the Roh government, and 37 agencies in the Lee government to examine the relation of authority level and integrity. The thesis has limitations of having insufficient sample size as the research is focused on central administrative agencies. To complement the limitations, cross analysis data are used as reference in addition to multiple regression analysis.
The results of the relation between the authority level and information disclosure indicate that the level of authority and information processing time have significant negative effect in both Administrations, but in aspects of quantitative and qualitative information disclosure rate, results show significance only in the Lee government and no relevance in the Roh government. However, the cross analysis data reflects the authority level of both Administrations having significant effect on the information disclosure rate. Taking all results into consideration, it can be interpreted that authority has a neutral effect in terms of quantitative and qualitative information disclosure rate, and has significant negative effect on the information processing time. This verifies Hypothesis 1-3 of information processing time, while maintaining the grounds that the findings does not fully support Hypothesis 1-1(quantitative information disclosure) and Hypothesis 1-2(qualitative information disclosure).
The relationship between authority level and integrity shows significant negative effect in both Administrations(p<.01 significance in Roh Administration, p<.05 significance in Lee Administration). These results are in line with Hypothesis 2 which states that the higher the authority level is in an administrative agency, the lower the anti-corruption level will become.
In conclusion, although there may be differences in each Administration concerning the effect of the authority level on quantitative and qualitative information disclosure rate of an administrative agency, findings indicate that the information processing time gets delayed as the authority level is higher. Concerning anti-corruption, results show that as the authority level is higher, the integrity level gets lower. These results validate the research question that transparency level will be low if the authority level is high, based on previous research on the Street-Level Bureaucracy Theory, Public Choice Theory, and Principal Agent Theory. The findings imply that policies to enhance government transparency should be implemented not on a uniform basis but in consideration of the distinct features in authoritative and unauthoritative agencies. For agencies in position of authority, stronger improvements are required to enhance transparency to ensure its role for the civil society rather than the ruling government.

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 행정조직의 권력이 투명성에 미치는 영향을 분석하는 것이다. 투명성은 사회 전반적 분위기가 권위주의의 해소 방향으로 흐르고 시민참여가 활발해지면서 점점 중요한 가치로 떠오르고 있다. “햇빛은 최고의 살균제다”라는 루이스 브랜다이스의 말처럼, 투명성은 시민이 주인인 실질적 민주주의 실현을 위한 필수적 가치이다. 본 연구에서는 대한민국 중앙행정기관을 대상으로 각 기관이 보유한 권력과 투명성간의 관계를 실증적으로 분석하고 그 결과를 토대로 우리 사회 투명성 제고를 위한 시사점을 제시하고자 한다.
투명성과 관련한 선행연구들은 그 접근방법으로 볼 때 두 가지로 분류할 수 있었다. 그 중 하나는 정보의 공개 및 공유와 관련하여 투명성에 대해 연구한 연구들이었고, 다른 하나는 반부패와 관련하여 투명성에 대해 연구한 연구들이었다. 본 연구는 이러한 기존 연구 유형 분류를 바탕으로 투명성에 대해서 두 가지 차원으로 접근을 시도하였고, 이에 따라 각 기관의 권력을 독립변수로, 투명성을 종속변수로 설정하였다. 그리고 투명성은 위 두 가지 차원에 따라 정보공개행태와 청렴도로 나누어 각 개념에 맞게 조작적 정의한 연구모형을 설정하였다. 이에 따른 연구가설은, 권력 수준이 높을수록 정보공개행태는 소극적이고(가설 1), 반부패 정도가 낮을 것이다(가설 2)라고 설정하였으며. 연구가설 1에 대해서는 더 구체적이고 세부적인 검증을 위하여 정보공개행태를 양적 정보공개율, 질적 정보공개율, 처리기간 점수로 분류하여 각 조작적 정의한 후 분석을 진행하였다.
분석을 위해서는 오재록(2014)의 권력지수와 행정자치부에서 매년 발간한 정보공개연차보고서, 국민권익위원회에서 매년 공표한 청렴도 평가 자료를 이용하였으며, 분석대상 기간(2003~2012년) 집권하였던 노무현 정부와 이명박 정부의 행정기관들은 명칭과 기능이 유사한 것도 있었지만 집권 초 정부조직개편으로 변경된 기관들도 많고 각 정부 자체의 성격도 달라 다른 행정기관으로 파악하여 분석을 진행하였다. 그 결과 권력이 정보공개행태에 미치는 영향에 대해서는 노무현 정부 44개 기관, 이명박 정부 40개 기관을 대상으로, 권력이 청렴도에 미치는 영향에 대해서는 노무현 정부 34개 기관, 이명박 정부 37개 기관을 대상으로 다중회귀 분석을 실시할 수 있었다. 그리고 본 연구는 중앙행정기관들만 대상으로 하여 연구대상 표본수가 적다는 본질적 한계가 있어, 다중회귀분석 결과에 더하여 교차분석을 실시하여 연구결과 해석의 보충자료로 활용하였다.
권력이 정보공개행태에 미치는 영향을 분석한 결과, 권력은 처리기간 점수에서는 두 정부 모두에서 유의미한 음(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났으나, 양적 정보공개율과 질적 정보공개율에서는 이명박 정부의 집권기간에서만 유의미한 음(-)의 영향을 미치고 노무현 정부에서는 유의미한 관계가 발견되지 않았다. 다만 보조적 분석으로 실시한 교차분석에서는 권력 수준에 따라 양적 정보공개율에는 두 정부 모두 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다. 이 결과를 종합하여, 권력은 양적ㆍ질적 정보공개율에는 중립(△)적 결과를 나타내고 있다고 해석하였고, 처리기간에 대해서는 유의미한 음의 영향을 미치는 것으로 해석하였다. 즉 연구가설 1은 처리기간 점수에 관한 가설 1-3만 지지되었고, 가설 1-1(양적 정보공개율)과 1-2(질적 정보공개율)는 확실히 지지된다고 말할 수는 없었다.
다음 권력이 청렴도에 미치는 영향을 분석한 결과, 권력은 연구가설에서 설정한 바와 같이 노무현 정부, 이명박 정부 각 p<.01, p<.05 수준에서 모두 유의미한 음(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이에 행정기관의 권력 수준이 높을수록 반부패 정도가 낮을 것이라는 연구가설 2는 지지되었다.
분석 결과를 정리해보면, 각 행정기관이 보유한 권력의 차이가 양적 정보공개율, 질적 정보공개율에 영향을 미치는지 여부는 정권에 따라서 차이가 있었지만 처리기간은 권력 수준이 높을수록 늦어진다는 점을 확인할 수 있었다. 그리고 반부패와 관련하여서도 권력수준이 높을수록 청렴도가 낮아지는 것을 확인할 수 있었다. 이러한 연구결과를 종합하면 일선관료제론과 공공선택론, 주인-대리인 등의 이론들을 활용하여 도출한 연구문제, 즉 권력 수준이 높을수록 투명성이 낮게 나타날 것이라는 가설이 어느 정도 설득력이 있음을 발견할 수 있었다. 이러한 점을 고려할 때, 정부의 투명성 제고를 위한 노력은 획일적으로 시행되기 보다는 권력기관과 비권력기관의 특성을 고려하여 차별적으로 이뤄져야 할 것이고, 권력기관일수록 정권에 편향되기보다 권력의 진정한 주인인 시민들을 위해 일할 수 있도록 투명성 제고를 위한 더 강한 개선 노력이 필요할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구 목적 및 필요성 1
• 제2절 연구 대상과 범위 3
• 제2장 정보 공개 제도 4
• 제1절 도입 배경 및 추진 경과 4
• 제2절 외국의 정보공개법 도입 7
• 제3절 대한민국 정보공개법의 주요 내용 8
• 1. 정보공개 주체 및 대상기관 8
• 2. 공개·비공개 대상 정보 9
• 3. 정보공개 및 불복구제 절차 10
• 제4절 소결 및 향후 방향 11
• 제3장 이론적 논의 및 선행연구 검토 13
• 제1절 투명성에 관한 이론적 논의 13
• 1. 투명성의 의의 13
• 2. 투명성에 관한 접근방법 정리 14
• 제2절 관료제 권력에 대한 이론적 논의 17
• 1. 권력의 정의 및 정치와 행정의 관계 17
• 1) 권력에 대한 정의 17
• 2) 정치행정 이원론과 일원론 17
• 2. 권력과 정보의 관계 19
• 3. 권력과 부패의 관계 21
• 1) 부패의 의의와 원인 21
• 2) 선행연구 검토 24
• 4. 관료제 권력에 관한 논의 27
• 1) 관료제의 개념 27
• 2) 관료제 권력에 관한 논의 27
• 5. 소결 30
• 제3절 정보공개제도에 관한 이론적 논의 31
• 1. 이론적 배경 31
• 1) 일선관료제론 31
• 2) 주인-대리인 이론 32
• 3) 공공선택론적 관점 34
• 4) 소결 35
• 2. 선행연구 검토 35
• 1) 규범적ㆍ제도적 접근 36
• 2) 행태적 접근 37
• 3. 소결 39
• 제4절 이론적 배경 및 선행연구 검토 결과 41
• 제4장 연구 설계 및 분석 방법 43
• 제1절 연구 모형 43
• 1. 연구문제 43
• 2. 연구의 분석틀 43
• 제2절 연구 가설 45
• 1. 권력과 정보공개행태의 관계 45
• 2. 권력과 부패의 관계 45
• 제3절 변수의 측정 46
• 1. 종속변수: 투명성 46
• 1) 정보공개행태 47
• 2) 반부패 정도 50
• 2. 독립변수: 권력 50
• 3. 통제변수 54
• 1) 통제변수 I(정보공개행태) 54
• 2) 통제변수 II(반부패) 55
• 제4절 자료의 수집 및 분석 57
• 1. 자료의 수집 57
• 1) 정보공개제도 운영행태 57
• 2) 반부패 정도 57
• 2. 분석방법 59
• 제5장 실증분석 결과 60
• 제1절 권력과 정보공개행태 60
• 1. 기초 통계 60
• 2. 상관관계 분석 63
• 3. 다중회귀분석 66
• 1) 다중회귀분석의 기본가정 검증 66
• 2) 정보공개행태에 대한 다중회귀분석 67
• 4. 교차분석(보조적 분석) 71
• 제2절 권력과 반부패 정도 74
• 1. 기초 통계 74
• 2. 상관관계 분석 75
• 3. 다중회귀분석 76
• 1) 다중회귀분석의 기본가정 검증 76
• 2) 청렴도에 대한 다중회귀분석 78
• 4. 교차분석(보조적 분석) 80
• 제3절 분석결과 종합 80
• 제6장 논의 및 기대효과 82
• 제1절 연구결과의 요약 82
• 제2절 연구의 한계 및 시사점 84
• 참 고 문 헌 86
• Abstract 101