계절근로자 고용 등 제도화를 위한 사전입법평가

국문 초록 (Abstract)

Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 배경
○ 외국인 계절근로자 도입과 문제점
- 2015년부터 외국인 계절근로자 프로그램이 시범사업으로 도입되어 현재까지 그 수가 계속적으로 확대됨. 그동안 이 제도에 관한 법적 근거가 없었지만, 2024년 국가인권위원회의 권고 이후 2025년 출입국관리법 개정으로 법적 근거를 마련함
- 외국인 계절근로자 프로그램은 부족한 농어업 노동을 보충하기 위한 현실적인 방안이라는 점에서 이 제도가 안정적으로 운영될 필요가 있음. 이를 위해서는 외국인 근로자 프로그램에 대해 요청되는 정부 및 지방자치단체와 경영자 및 노동자들이 현장에서 요청하는 입법수요를 파악할 필요가 있는 상황
▶ 목적
○ 사전입법평가
- 출입국관리법이 개정되어 외국인 계절근로자 프로그램에 대한 법적 근거가 마련되었지만, 이 제도가 안정적으로 운영되기 위해서 다양한 입법보완이 필요한 상황임. 이 보고서는 이러한 입법수요를 조사하여 향후 제도를 보다 안정적으로 운영하기 위한 법개정에 필요한 입법방향을 제시하는 것을 목적으로 함

Ⅱ. 주요 내용
▶ 외국인 계절근로자 프로그램 현황과 관련 법제
○ 제도 현황
- 2015년에 법무부가 주관하여 1,500여명을 배정하여 시범사업을 실시한 이후 2025년에는 74,000명으로 확대되었음. 계절근로 프로그램은 외국인 고용허가제와는 달리 최장 8개월 정도의 단기간 운영되는 제도로서 부족한 농어업분야의 노동인력을 확보하는데 적합한 제도로 운영되고 있는 상황임
- 그런데 2024년 국가인권위원회는 외국인 계절근로자 프로그램에 관해 정부에게 제도개선을 권고함. 일부 중개인들이 여권을 빼앗고, 임금을 착취하는 등 인신매매적 성격의 노동착취구조를 지적함
○ 관련 법제
- 외국인 계절근로자 프로그램은 법무부가 관장하였지만, 이에 대한 법적 근거를 갖고 있지 않았음. 2025년 출입국관리법 개정으로 법적 근거를 마련하고, 중개인의 위법행위를 처벌할 수 있게 함
- 외국인고용법은 장기간 근로하는 외국인을 대상으로 하고 있다는 점에서 외국인 계절근로자에는 적용되지 않는 상태이고, 재한외국인처우법은 선언적인 규정에 그치고 있음. 농어업고용인력 지원 특별법에 지원 규정을 두고 있지만, 1개의 조문에 그치고 있는 실정임
- 일부 지방자치단체가 조례를 통해 외국인 계절근로자 프로그램을 지원하고 있는 상황임
- 외국인 계절근로자 프로그램이 안정적으로 운영되기 위해서는 근로자 지원과 노동 및 생활보호를 위한 법제가 마련될 필요가 있음
▶ 주요 쟁점 및 평가
○ 입법목적 및 체계성 평가
- 외국인 노동자와 관련하여 출입국관리법은 주로 출입국관리를 목적으로 한다는 점에서 외국인 노동자의 노동 및 생활보호에 관해서는 규정하는 것은 법의 대체적인 목적이나 체계에 맞지 않음
- 외국인 근로자의 법적 지위를 포괄적으로 규정하고 있는 외국인고용법의 확대적용이나 현재 국회에 개정안이 계류되어 있는 농어업고용인력 지원 특별법에 외국인 계절근로자의 지원 및 관리에 관한 규정을 두는 것이 입법목적이나 체계에 맞는다고 판단됨
- 중앙 정부 및 지방자치단체간의 역할 분담의 필요성이 제기됨. 즉, 입법과 조례에서 중앙정부는 외국인 근로자 선발 기준 및 한국어, 근로기준법 등의 교육에 관한 사항 및 지방자치단체와 경영자들의 지원에 관한 재정을 맡고, 광역지방자치단체는 각종 고용 및 인력배치 정책을 지방자치단위에서 종합할 필요가 있으며, 기초지방자치단체는 근로자 관리 및 숙소, 보험 지원 등의 역할을 합리적으로 법제에서 배분할 필요가 있음
○ 법내용상의 쟁점과 평가
- 출입국관리법 개정으로 인해서 법무부장관이 선발 및 고용에 관해 전문기관을 지정할 수 있음. 다만, 실제 지방자치단체에서 외국인 계절근로자를 관리하기 위한 전문기관도 필요함. 또한 기존의 외국인 근로자 지원기관도 있다는 점에서 이러한 기관 사이의 협력조항을 규정할 필요가 있음. 특히 지방자치단체와 중앙정부 사이의 협력을 규정할 필요가 있음
- 선발에 있어서 외국인 근로자의 한국어능력이 필요하지만, 또한 농어업 경험이나 능력이 확인될 필요가 있음. 표준계약서도 외국인 근로자가 이해 가능한 언어로 작성될 필요가 있음
- 근로관리와 관련해서는 외국인고용법과 근로기준법이 적용될 필요가 있음. 농가형과 공공형 모두 재정적 지원이 필요한데, 산재보험이나 건강보험 등 경영자가 부담해야 할 보험료에 대해서도 일정 기간 동안 제도의 안정을 위해서는 정부나 지방자치단체의 지원이 필요함

Ⅲ. 기대효과
▶ 외국인 계절근로자에 관한 법학 및 입법적 논의의 확산
○ 법학 및 학제적 연구 성과
- 그동안 비교적 관심이 적었던 외국인 계절근로자에 관한 법학적 연구를 진행하였고, 농어업분야의 최신연구를 반영하는 등 학제적 연구를 실시함
▶ 입법자료로 활용
○ 입법자료
- 이 보고서의 내용은 외국인 계절근로자 관련 입법을 할 때 입법자료로 활용할 수 있음

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Ⅰ. Background and Purpose of Research
▶ Background
○ Introduction of Foreign Seasonal Workers and Its Problems
- The foreign seasonal worker program was introduced as a pilot project in 2015 and has since expanded in scale. Although there was no legal basis for this system until now, following the National Human Rights Commission's recommendation in 2024, the Immigration Control Act was amended in 2025, finally establishing a legal foundation.
- To this end, it is necessary to identify the legislative demands requested by the government and local authorities, as well as by employers and workers, regarding the foreign worker program.
▶ Purpose
○ Pre-legislative evalution
-The Immigration Control Act has been amended to establish a legal basis for the foreign seasonal worker program, but various legislative supplements are necessary for the stable operation of this system. This report aims to investigate these legislative demands and propose the necessary legislative direction for amending laws to ensure more stable operation of the system in the future.

Ⅱ. Contents
▶ Current Status of the Foreign Seasonal Worker Program and Related Legislation
○ Current System Status
-Following a pilot program in 2015, where the Ministry of Justice allocated approximately 1,500 workers, the program expanded to 74,000 workers by 2025. Unlike the foreign worker employment permit system, the seasonal worker program operates for short periods of up to about 8 months. It is currently being implemented as a suitable system for securing labor in the agriculture and fisheries sectors, where there is a shortage of workers.
-However, in 2024, the National Human Rights Commission recommended systemic improvements to the government regarding the foreign seasonal worker program. It pointed out labor exploitation structures with human trafficking characteristics, such as some intermediaries confiscating passports and exploiting wages.
○ Relevant Legislation
-The Foreign Seasonal Worker Program was administered by the Ministry of Justice but lacked a legal basis. The 2025 amendment to the Immigration Control Act established this legal basis and enabled the punishment of illegal acts by intermediaries.
-The Foreign Employment Act does not apply to foreign seasonal workers as it targets long-term foreign workers, while the Act on the Treatment of Foreigners in Korea remains declarative. The Special Act on Support for Agricultural and Fishery Workers includes support provisions, but these are limited to a single article.
-Some local governments support the foreign seasonal worker program through ordinances.
-For the stable operation of the foreign seasonal worker program, legal frameworks supporting workers and protecting their labor and living conditions must be established.
▶ Key Issues and Evaluation
○ Legislative Purpose and Legal System Evaluation
-Regarding foreign workers, the Immigration Control Act primarily aims to manage entry and exit; therefore, stipulating provisions concerning the protection of foreign workers' labor and living conditions is inconsistent with the Act's fundamental purpose and structure.
-It is deemed more consistent with the legislative purpose and framework to either expand the application of the Foreign Employment Act, which comprehensively regulates the legal status of foreign workers, or to include provisions on the support and management of foreign seasonal workers within the Special Act on Support for Agricultural and Fishery Employment Personnel, for which an amendment bill is currently pending in the National Assembly.
-The need for role division between the central government and local governments has been raised. Specifically, legislation and ordinances should stipulate that the central government is responsible for matters concerning selection criteria for foreign workers, education on Korean language and the Labor Standards Act, and financial support for local governments and employers. Metropolitan local governments need to comprehensively manage various employment and workforce allocation policies at the local government level. Basic local governments need to rationally allocate roles such as worker management, housing, and insurance support within the legal framework.
○ Legal Issues and Evaluation
-Amendments to the Immigration Control Act now allow the Minister of Justice to designate specialized agencies for selection and employment. However, specialized agencies are also needed at the local government level to manage foreign seasonal workers. Furthermore, given the existence of existing foreign worker support agencies, provisions for cooperation between these agencies must be established. In particular, cooperation between local governments and the central government must be stipulated.
-While Korean language proficiency is required for selection, agricultural or fisheries experience or skills must also be verified. Standard contracts must be drafted in a language comprehensible to foreign workers.
-Regarding labor management, the Foreign Workers Employment Act and the Labor Standards Act must apply. Both farm-based and public-sector programs require financial support. To ensure the stability of the system for a certain period, government or local government support is also needed for insurance premiums that employers must bear, such as workers' compensation insurance and health insurance.

Ⅲ. Expected Effects
▶ The Spread of Legal and Legislative Discussions on Foreign Seasonal Workers
○ Achievements in Legal and Interdisciplinary Research
-The achievement lies in conducting legal research on foreign seasonal workers, a topic that had received relatively little attention until now, and implementing interdisciplinary research that incorporates the latest studies in the agriculture and fisheries sectors.
▶ Legislative Materials
○ For use as legislative materials
-The contents of this report can be utilized as legislative reference material when enacting legislation related to foreign seasonal workers.

목차 (Table of Contents)

• 요 약 문 01
• Abstract 05
• 제1장
• 서 론 / 13
• 제1절 입법평가의 필요성 15
• 제2절 입법평가의 범위와 방법 19
• 제2장
• 계절근로자 프로그램의 개요와 관련 법제 현황 / 21
• 제1절 계절근로자 프로그램 개요 23
• 1. 계절근로자 프로그램 의의와 연혁 23
• 2. 계절근로자 특성과 현황 27
• 제2절 계절근로자 프로그램 관련 현행 법제 및 개정법률안 32
• 1. 계절근로자 관련 현행 법제 및 조례 32
• 2. 계절근로자 관련 개정법률안 43
• 제3장
• 계절근로자 프로그램 주요 쟁점 / 47
• 제1절 법체계에 관한 쟁점 49
• 1. 관련 법체계의 복잡성 49
• 2. 중앙정부 및 지방자치단체간의 역할 분담의 필요성 51
• 제2절 법내용에 관한 쟁점 54
• 1. 계절근로자의 선발, 고용, 관리, 지원 등의 입법화 54
• 2. 관리기관 간의 협력관계 57
• 제4장
• 계절근로자 프로그램 사전입법평가 / 61
• 제1절 계절근로자 프로그램 입법체계 평가 63
• 1. 입법목적 평가 63
• 2. 법제정의 필요성 및 체계성 평가 65
• 3. 중앙과 지방간의 사무배분에 대한 평가 66
• 제2절 계절근로자 프로그램 단계별 입법평가 68
• 1. 고용관련 사전입법평가 68
• 2. 근로관리 및 지원에 관한 사전입법평가 70
• 3. 전문기관에 관한 사전입법평가 71
• 제5장
• 결 론 / 73
• 참고문헌 75