울란바토르시 20분 도시 개념에 따른 주거유형별 보행 접근성 연구 : 울란바토르시 2040 도시기본계획 및 바양골구 공립 통합학교 중심으로 = Analysis of Pedestrian Accessibility by Residential Type Based on the 20-Minute City Concept in Ulaanbaatar - Focused on the Ulaanbaatar 2040 Urban Master Plan and Public General Education Schools in Bayangol District -

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The ＂N-Minute City＂ paradigm has emerged as a core strategy in modern urban planning to enhance the overall quality of life through proximity and walkability. In alignment with this global trend, Ulaanbaatar City adopted the ＂20-Minute City＂ vision in its statutory ＂Ulaanbaatar 2040 Master Plan＂ to overcome the severe limitations of its historically monocentric spatial structure. Currently accommodating over 1.65 million people, which represents 48.3% of the national population, Ulaanbaatar faces profound spatial polarization. The unplanned, low-density urban sprawl in Ger areas heavily contrasts with planned, high-density apartment districts, thereby exacerbating infrastructure inequality. However, the 20-minute city vision currently remains a rhetorical and normative slogan, lacking empirical spatial validation and concrete implementation strategies. To address this fundamental gap, this study aims to empirically evaluate the spatial alignment of this policy vision within the actual urban environment. Bayangol District was selected as the optimal case study area due to its distinct hybrid topography of both apartments and Ger settlements, making it ideal for analyzing spatial disparities. The primary analytical indicator utilized is the public general education school （grades 1 12）, an essential public good that starkly reveals supply-demand imbalances in urban space. To holistically assess the divergence between normative policy goals and physical reality, this research employed a robust mixed-methods approach combining qualitative content analysis and quantitative spatial analysis. Qualitatively, a text-mining-based frequency and in-depth content analysis were conducted on 16 key statutory policy documents, including ＂Vision-2050＂ and the 2040 Master Plan, to critically review the presence of micro-level implementation indicators and housing-specific infrastructure guidelines. Quantitatively, to overcome the Modifiable Areal Unit Problem （MAUP） inherent in macro-level administrative boundary analysis, high-resolution micro-spatial data was constructed at the building level. A total of 16,138 residential building polygons were extracted and classified into five typologies ranging from Ger to high-rise apartments. The school-age population （ages 6 18） was spatially allocated based on the Gross Floor Area （GFA） weighting of individual buildings, ensuring zero allocation error. Spatial network analysis was subsequently conducted using a conservative walking speed of 3.5 km/h to reflect the region's harsh winter conditions. Accessibility was rigorously measured using Closest Facility Analysis alongside the Gaussian Two-Step Floating Catchment Area （G2SFCA） method, which mathematically models capacity-demand imbalances and distance decay to capture realistic, experienced accessibility. The empirical results revealed a profound structural discrepancy between the aspirational policy vision and the physical urban reality. Qualitatively, the 2040 Master Plan lacks robust micro-level guidelines; macro-scale terminology regarding land-use zoning and housing supply dominated 79% of the policy discourse, while crucial micro-indicators like ＂school accessibility＂ and ＂pedestrian environment＂ were severely marginalized. Furthermore, a regulatory discrepancy was identified wherein administrative practices arbitrarily apply a 750-meter Euclidean buffer despite the statutory service radius for schools being legally defined as 500 meters. Quantitatively, the distribution of public schools fundamentally mismatches potential demand. Notably, 13 out of 31 administrative units （khoroos） lack a public school entirely, and the 26th khoroo, despite possessing the highest school-age population of 5,803, has zero educational facilities, indicating a severe state of ＂educational infrastructure desertification＂. Spatial stratification is equally stark, as only 10.1% of all residential buildings are located within a 20-minute walk to a school. Ger residents experience an average minimum walking time of 60.8 minutes, and the G2SFCA index revealed a 4.7-fold disparity in practical accessibility between apartment areas and Ger areas, with 95.4% of Ger buildings classified as having ＂insufficient＂ accessibility. Crucially, the study identified an ＂accessibility illusion caused by overcrowding＂. Among the buildings physically located within a 20-minute walk, 17.6% failed the G2SFCA threshold because the nearby schools were already operating beyond their maximum capacity. Consequently, an overwhelming 89.9% of all residential buildings exist in a state of ＂complete accessibility vulnerability,＂ failing both physical distance and capacity-adjusted metrics. These findings quantitatively prove that Ulaanbaatar's 20-minute city vision is entirely unattainable under the current density-centric and skewed infrastructure supply paradigm. To rectify this, the study proposes urgent and targeted policy shifts. Planners must suspend convenience-driven facility expansion in established apartment districts and prioritize precise, pinpointed new school developments in marginalized Ger areas where potential demand vastly exceeds current zero supply. Furthermore, policymakers must abolish regressive, static Euclidean buffer metrics that ignore demographic dynamics, and institutionalize dynamic accessibility indices like G2SFCA as the new statutory standard. Finally, institutionalizing a data-driven ＂Supply-Demand Imbalance Spatial Monitoring System＂ on the municipal network is essential to mandate practical pedestrian accessibility as the paramount criterion for all future public facility feasibility studies. By applying the advanced G2SFCA model to micro-level building data within Ulaanbaatar's unique hybrid topography, this research exposes the critical gap between normative rhetoric and spatial reality, providing a definitive empirical foundation for transitioning toward a time-based urban planning paradigm.

국문 초록 (Abstract)

현대 도시계획 개념의 주요 자리 잡은 'N분 도시' 패러다임은 근접성과 보행성을 기반으로 시민의 삶의 질을 제고하는 핵심 전략으로 주목받고 있다. 몽골의 수도 울란바토르시도 역시 이러한 국제적 흐름에 발맞추어 최상위 법정인 「울란바토르시 2040 도시기본계획」을 수립하며, 일상적 필수 기능을 20분 이내에 접근할 수 있는 '20분 도시' 비전을 도입하였다. 이는 과거 사회주의 체제하에서 형성된 단핵 집중형 도시공간구조의 한계를 극복하기 위한 절실한 정책적 대응이다. 통계청 2024년 통계 기준, 몽골 국가 전체 인구의 약 48.3%에 육박하는 165만 명 이상의 인구가 수도권으로 과밀 집중됨에 따라, 울란바토르시는 극심한 교통 혼잡과 사회기반시설 공급의 극단적 불균형이라는 만성적 도시문제에 직면해 있다. 특히, 지방 인구의 지속적인 유입으로 형성된 자생적이고 비계획적인 저밀도 구역인 게르（ger） 지역은 국가 주도로 조성된 기계획 고밀도 아파트 밀집 지역과의 정주 여건 격차를 고착화하며 도시공간의 구조적 양극화를 심화시키는 주된 원인으로 작용하고 있다.
따라서 현행 2040 도시기본계획 및 관련 정책 문헌에 기술된 20분 도시 비전은, 이를 물리적 도시공간에 구현하기 위한 정밀한 공간 데이터 기반의 실증적 진단이나 구체적인 실행 수단이 결여된 채, 다분히 선언적 수사 （Rhetoric）와 규범적 구호에 머물러 있다는 학술적 비판에 직면해 있다.
이에 본 연구는 울란바토르시 행정부가 제시하는 20분 도시 정책 비전이 실제 시민들의 일상 공간 속에서 어떠한 수준의 공간적 정합성을 띠고 작동하는지를 실증적으로 규명하는 데 그 목적을 둔다. 공간적 분석 범위로는 기 계획 아파트 단지와 비계획적 게르 지역이 뚜렷하게 혼재되어 있어 주거 형태에 따른 공간적 불평등을 비교 분석하기에 최적의 지리적 요건을 지닌 바 양골구를 사례 지역으로 선정하였다. 아울러 본 연구의 핵심 평가지표로는 몽골 헌법에 의거하여 국가의 무상 제공 의무가 부여된 필수 공공재이자, 초등학교 1학년부터 고등학교 12학년까지의 전 교육과정을 단일 시설에서 전담하여 공간적 수급 불균형 현상이 가장 극명하게 표출되는 '공립 통합학교'를 채택하였다. 본 연구는 정책 담론이 지향하는 규범적 목표와 도시 공간이 처한 물리적 현실 간의 간극을 입체적으로 규명하기 위하여, 질적 내용분석과 양적 공간분석을 융합한 통합 연구방법론을 설계 및 적용하였다.
첫째, 질적 분석 단계에서는 국가 장기 발전 전략인 「비전-2050」을 비롯하 여 「울란바토르시 2040 도시기본계획」 등 16건의 핵심 법정 계획 문건을 수집하였다. 수집된 문헌을 대상으로 텍스트 기반의 키워드 빈도분석과 심층 내용분석을 병행 수행하여, 현행 정책 담론 체계 내에서 20분 도시 개념의 실체적 정의를 파악하고, 주거유형의 특수성을 고려한 인프라 공급 가이드라인 및 미시적 실천 지표의 존재 여부를 비판적으로 검토하였다.
둘째, 양적 분석 단계에서는 전통적인 거시적 행정동 단위 분석이 지니는 공간적 한계를 원천적으로 극복하고 정밀한 접근성 진단을 수행하고자, 실제 거주 인구의 공간적 밀도와 분포를 명확히 투영하는 건축물（Building） 단위의 고해상도 미시적 공간 데이터를 구축하였다. 몽골 국토지리정보원의 원시 데이터에 법적 용도 기준을 엄격히 적용하여 상업 및 비주거용 객체를 소거한 결과, 총 16,138동의 주거용 건축물 폴리곤을 추출하였다. 추출된 주거용 객체는 건축적 밀도와 형태에 따라 게르, 저층, 중층, 다층, 고층 아파트의 5개 유형으로 세분화하였다. 서비스 수요 지표인 6~18세 학령인구 데이터는 행정동별 인구 총조사 자료를 개별 건축물의 연면적 가중치에 비례하여 공간 할당（Spatial Allocation）함으로써 배분 오차를 완벽히 통제（0명）하였고, 공급 지표로는 민간 사립 시설을 배제한 채 순수 공공재 역할을 수행하는 공립 통합학교 22개소의 지리적 좌표 및 공식 수용 용량 데이터를 구축하였다. 접근성 진단을 위한 공간 네트워크 분석은 몽골 특유의 동절기 혹한 기상 및 열악한 가로 환경을 현실적으로 반영하여, 보행 통행속도를 시속 3.5km로 보 수적으로 설정한 실제 도로망 데이터 위에서 진행되었다. 구체적인 분석 기법 으로는 개별 주거동 객체에서 최근접 공립학교 정문까지의 최단 보행 소요 시간을 산출하는 최근접 시설 탐색（Closest Facility Analysis） 기법을 일차적으로 적용하였다. 나아가 단순 물리적 거리가 지니는 분석적 한계를 보완하기 위하여, 각 학교의 수용 정원과 주변 잠재 수요 간의 과밀 불균형 현상 및 거리가 증가함에 따라 시설 이용 확률이 감소하는 거리감쇠효과를 수학적으로 정교하게 모델링할 수 있는 G2SFCA 방법론을 활용하여 실질적 보행 접근성을 산출하였다.
본 연구의 통합적 실증 분석 결과, 현행 20분 도시 정책 비전과 실제 도시 공간의 물리적 인프라 환경 사이에는 구조적이고 심각한 괴리가 있음이 명백히 입증되었다. 우선 질적 분석 결과, 울란바토르시 정부의 2040 기본계획은 20분 도시라는 혁신적 비전을 전면에 내세우고 있으나, 이를 이행하기 위한 하위 실행 지침과 규범적 수단은 지극히 빈약한 것으로 확인되었다. 16건의 핵심 정책 문서에서 도출된 키워드 분포를 분석한 결과, '아파트 지역（567 회）', '용도지역제（468회）', '게르 지역（328회）' 등 거시적 차원의 토지이용 규제 및 대규모 주택 공급과 관련된 어휘가 전체 담론의 79%를 압도적으로 잠식하고 있었다. 반면, 실질적인 20분 생활권 구축의 핵심 미시 척도인 '20분 도시（16회）', '학교 접근성（41회）', '보행 환경（92회）' 등은 정책적 우선순위에서 철저히 배제되어 선언적 수준에 그쳤다. 더불어 현행 '도시 및 마을 계획 규범'은 공립 통합학교의 법적 서비스 권역을 반경 500m 이내로 엄격히 규정하고 있으나, 실제 인허가 및 도시계획 도면 수립 등의 행정 실무 단계에서 는 750m 반경을 임의로 완화 적용하는 관행이 확인되어 법적 규범과 행정 실무 간의 심각한 차이가 보였다.
이러한 제도적 허점은 양적 공간분석에서 도출된 기초 사회기반시설의 공간 배치와 맞물려 도시공간의 양극화를 걷잡을 수 없이 심화시키고 있었다. 바양 골구 내 공립 통합학교의 입지 현황은 실제 잠재 수요자인 학령인구의 공간적 밀집도와 철저히 불일치하는 분포를 보였다. 대상지 내 전체 31개 행정동 중 약 41.9%에 달하는 13개 행정동에는 공립학교가 단 한 곳도 존재하지 않 아, 심각한 수준이다. 가장 취약한 소외 구역인 제26동의 경우, 구역 내 학령 인구가 5,803명으로 대상지 내 최대 수요 밀집 지역임에도 불구하고 공공 교육시설이 전무하여, 수많은 학생들이 원거리 통학의 물리적 고통과 안전 위협을 감내하고 있는 실정이다. 행정동별 1,000명당 학교 수용 정원 지표 역시 '0명'인 완전 소외 구역과 '4,046명（제11동）'에 달하는 초과 공급 구역이 기형적으로 혼재하여, 거주하는 물리적 위치에 따른 공간적 부정의가 극심하게 발현되고 있었다. 정밀한 가로망 네트워크를 기반으로 보행 접근성을 측정한 결과, 거주하는 주택의 형태（게르 및 아파트）에 따라 향유할 수 있는 공공 서비스 혜택의 격차가 구조적 계층화의 형태로 고착화되어 있음이 입증되었다. 대상지 내 총 16,138개의 주거용 건축물 중, 정책 비전이 목표로 하는 '도보 20분' 이내에 공립학교 정문까지 도달이 가능한 건축물은 단 1,635개동（약 10.1%）에 불과하였다. 특히 난개발 지역인 게르 구역 거주민의 최단 보행 소요 시간은 평균 60.8분에 달하여 20분 도시 임계치를 3배 이상 아득히 초과하였으며, 지형적으로 단절된 일부 고립 가구의 경우 편도 이동에만 최대 208.4분이 소요되어 도보 통학 자체가 원천적으로 불가능한 극단적 소외 지대임이 확인되었다. 나아가, 단순 물리적 거리를 넘어 수요-공급의 불균형을 통제하여 주민들의 실질적인 체감 서비스 수준을 평가하는 'G2SFCA 접근성 지수' 분석 결과, 정주 여건과 기반시설이 양호한 중·고층 아파트 밀집 지역 은 평균 지수가 0.914에 달한 반면, 게르 지역은 평균 0.195로 급락하여 두 주거 형태 간에 무려 4.7배에 달하는 극단적인 접근성 격차가 도출되었다. 바양골구 전체 주거용 건축물의 절대다수인 84.4%를 차지하는 게르 지역 건축물 중 무려 95.4%가 G2SFCA 기준 '불충분' 판정을 받아, 비계획적 점진개발구역 거주민에 대한 기초 교육 인프라 배제 현상이 돌이킬 수 없는 공간적 차별로 굳어졌음을 실증하였다.
본 연구가 도출해 낸 가장 중대한 학술적 발견 중 하나는, 특정 공공시설과의 단순한 물리적 근접성이 해당 서비스의 온전한 이용을 결코 담보하지 못한다는 이른바 '시설 과밀로 인한 접근성 착시 현상'을 객관적 마이크로 데이터로 규명한 점이다. 최단 거리 분석에서 도보 20분 이내에 위치하여 양호한 것으로 1차 분류되었던 1,635개동 중 약 17.6%에 해당하는 288개 건축물은 G2SFCA 평가에서 최종 '불충분' 판정을 받았다. 이는 인접한 거리에 학교가 존재하더라도, 고밀 주거지 특성상 폭발적인 학령인구 수요가 집중되어 해당 학교가 이미 심각한 정원 초과 및 수용력 포화 상태에 이르러 실질적인 교육 서비스를 제공할 수 없음을 의미한다. 이는 전통적 도시계획 실무에서 활용되던 직선거리 기반 단순 버퍼 분석이 초래할 수 있는 심각한 분석적 오류와 정책적 왜곡을 명백히 증명하는 결과이다. 대상지 내 전체 주거용 건축물의 89.9%에 해당하는 14,503개동이 물리적 도달 기준（20분）과 실질 수급 기준을 모두 충족하지 못하는 '접근성 완전 취약 상태'에 놓여 있음이 밝혀졌다.
결론적으로 본 연구의 다차원적이고 입체적인 혼합 분석 결과는, 울란바토르시 행정부가 새롭게 수립한 '20분 도시'라는 장밋빛 비전이 작금의 극단적인 공간적 편중과 경직된 인구 밀도 위주의 낡은 인프라 공급 패러다임하에서는 결코 물리적 현실 공간에 구현될 수 없음을 강력한 정량적 실증 지표로 증명하고 있다. 이에 본 연구는 울란바토르시 공간 정책의 근본적인 대전환을 촉구하며 다음과 같은 정책적 개선 방안을 제언한다.
첫째, 기성 시가지 내 아파트 단지 위주로 진행되어 온 행정 편의주의적인 공공시설 양적 확충 관행을 즉각 중단해야 한다. 대신 본 연구에서 입증된 바와 같이, 제26동 및 제24동 일대와 같이 잠재적 교육 수요는 임계치를 초과하나 물리적 인프라 공급이 전무하여 완전한 사각지대로 방치된 게르 지역을 최우선 정책 타깃으로 설정하여, 핀셋형의 정밀한 신규 시설 입지 전략을 조 속히 수립하고 우선순위를 부여해야 한다.
둘째, 현행 법정 도시계획 지침 및 인허가 공급 규정이 지니는 제도적 한계의 전면적인 개편이 필수적이다. 인구 밀도의 동태적 변화와 수용 용량의 한계를 배제한 채 평면적인 직선거리 반경만으로 획일적인 서비스 권역을 설정하는 후진적인 규범에서 탈피해야 한다. 이를 대체하기 위하여, 거주민의 수요 규모와 공공시설의 최대 수용 용량을 동시에 고려하는 접근성 평가지표를 새로운 도시계획의 법정 표준으로 도입하는 제도적 혁신이 요구된다.
셋째, 중장기적으로 울란바토르시의 전사적인 도시계획 수립에 있어, G2SFCA 알고리즘 기반의 '수요-공급 불균형 공간 모니터링 시스템'을 행정 전산망에 제도화해야 한다. 이를 통해 향후 도래하는 모든 공공시설 및 생활 기반시설의 입지 심의, 타당성 평가 과정에서 거주민의 실질적 보행 접근성을 최상위 심의 지표로 의무 반영하는 데이터 기반의 스마트 도시계획 행정 체 계를 정착시켜야 할 것이다. 본 연구는 서구권 대도시 연구에 주로 활용되던 고도화된 공간 분석 기법인 G2SFCA 모형을 몽골 특유의 복합적 주거 형태인 '게르-아파트 혼재 지형'에 선도적으로 접목하고, 이를 행정 단위가 아닌 건축물 단위의 마이크로 공간 데이터 스케일로 정밀하게 실증한 최초의 학술적 시도라는 점에서 깊은 학술적 독창성을 지닌다. 나아가, 단순한 문헌 비판을 넘어 정책 담론에 내재된 규범적 허구성과 공간적 현실 간의 극명한 괴리를 정량적이고 객관적인 데이터로 규명해 냄으로써, 향후 울란바토르시가 지향해야 할 시간 기반 도시계획 패러다임 전환의 핵심적 실증 근거를 마련하였다는 데 본 연구의 궁극적인 공헌이 있다.

목차 (Table of Contents)

• 1. 서론 1
• 1.1 연구의 배경 및 필요성 1
• 1.2 연구의 목적 2
• 1.3 연구의 범위 및 내용 3
• 1.3.1 연구의 범위 3
• 1.3.2 연구의 내용 4
• 2. 이론적 고찰 및 선행연구 검토 6
• 2.1 울란바토르시 도시계획 개요 6
• 2.1.1 울란바토르시 도시기본계획 수립 과정과 특성 6
• 2.1.2 울란바토르시의 행정 및 용도지역 체계 9
• 2.2 20분 도시 개념과 선행연구 검토 11
• 2.2.1 20분 도시 개념의 이론적 배경 11
• 2.2.2 보행 접근성 측정 방법론 선행연구 14
• 2.3 연구의 차별성 17
• 3. 분석의 틀 19
• 3.1 분석 개요 19
• 3.2 분석 방법 19
• 3.2.1 질적 분석 방법 19
• 3.2.1.1 빈도분석 지표의 설정 20
• 3.2.1.2 내용분석 대상 문서 설정 22
• 3.2.2 양적 분석 방법 24
• 3.2.2.1 대상지 개요 및 데이터 구축 24
• 3.2.2.2 주거유형 분류 26
• 3.2.2.3 최근단 거리 분석 및 G2SFCA 보행 접근성 분석 방법 29
• 4. 질적 분석: 울란바토르시 2040 도시기본계획의 20분 도시 개념 분석 31
• 4.1 키워드 빈도 분석 결과 31
• 4.2 20분 도시 개념 방향 33
• 4.2.1 도시계획 문서별 내용 개요 33
• 4.2.2 도시계획 문서상 20분 도시 개념 세부 방향 36
• 4.3 주거유형별 계획 체계 42
• 4.3.1 아파트 지역: 고밀 복합화 및 컴팩트 시티 전략 42
• 4.3.2 게르 지역: 정주 환경 개선 및 점진적 인프라 확충 전략 42
• 4.3.3 주거유형별 인프라 공급 가이드라인의 차이 43
• 4.4 도시계획 규범의 시설 공급 기준 44
• 4.5 질적 분석 종합 46
• 5. 양적 분석: 바양골구 공립 통합학교 보행 접근성 분석 48
• 5.1. 바양골구 기초 통계 48
• 5.1.1 바양골구 인구 현황 및 건물 현황 48
• 5.1.2 바양골구 공립 통합학교 현황 49
• 5.2. 통합학교 공급 및 수요 현황 53
• 5.3. 바양골구 G2SFCA 분석 결과 55
• 5.3.1 분석 개요 55
• 5.3.2 주거유형별 접근성 지수 비교 56
• 5.3.3 최단 거리 분석（Closest Facility） 분석 결과 58
• 5.3.4 교차 분석 결과 61
• 5.4. 양적 분석 결과 종합 62
• 6. 결론 및 시사점 68
• 6.1 연구 결과 요약 68
• 6.2 정책적 제언 71
• 6.3 연구 의의 및 한계 72
• 참고문헌 76
• ABSTRACT 78