토지공개념의 헌법적 쟁점과 전망 = The Perspectives and Constitutional Issue of the Public Concept of Land Assets

국문 초록 (Abstract)

역사적으로 토지재산은 공권력의 강력한 규제행정이 적용되었다. 1960년대부터 1980년대 까지 압축적인 공업화와 도시화로 인해서 토지의 수요공급이 불안정하고 토지투기가 심화되었다. 1990년에 토지소유의 불평등이 정치적 결정으로 1차 토지공개념을 도입했으나 1998년 외환위기에 따른 신자유주의와 경제개방으로 토지초과이득세법과 택지소유상한법률 및 개발이익환수에 관한 법률이 헌법재판소에 의해서 위헌으로 선고되면서 토지공개념은 후퇴되었다.
그런데 2012년 기준 극단적인 토지소유의 불평등이 경제양극화를 입증하고 있다. 상위 1%가 민간보유 토지의 51.5%, 상위 5%의 경우는 82.7%, 또 상위 28.7%가 전체 민간토지 100%를 소유함으로써 토지소유의 지니계수가 0.75~0.92에 이르고 있다. 견제 받지 않는 대통령들이 헌법의 부패와 함께 민주정의 위기를 초래했다. 촛불혁명으로 탄생한 민주정부는 경제양극화와 정치양극화를 우려하여 헌법개정에 의해서 제2차 토지공개념을 강화하고 있다. 적어도 토지공개념은 토지자본의 불로소득을 환수하는 직접규제와 토지시장에 직접 영향을 미치는 토지거래허가와 소유상한제 등의 간접규제의 두 가지 시행방안을 고려할 수 있다. 전자는 후자보다는 직접 토지시장에 압력을 미치지 않으면서 경제적 효과나 후생을 증대시킬 수 있기 때문에 보다 효과적이다.
헌법재판소는 헌법 제23조의 재산권의 사회적 제약과 공용수용의 관계에 대하여 분리이론을 채택하고 있다. 즉, 토지재산권의 사회적 제약의 한계를 벗어나면 보상이 필요한 공용수용을 인정한다. 다만, 일반인이 토지재산에 대한 공용수용의 심사기준을 명확하게 예측하기 어렵다는 점이다. 이에 대하여 미국 수정헌법(제5조)의 공용수용에 관한 판례법의 심사기준을 검토한다. 끝으로, 토지공개념의 시행은 헌법적 기초로서 인간다운 생활의 권리와 법치주의에 합치되어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In Korea History, land assets were subject to strong regulatory administration by the government. while a land market has been unstable of its demand and supply in due to the intensified land speculation through a compressed industrialization and urbanization from the 1960s to the 1980s, Government made introduction the first common concept of land assets by the inequality of land property as a political decision in 1990. However “land excess-profits tax act” and “ceilings on the ownership of housing sites act” and “restitution of development gain act” were ruled out the unconstitutionality by The Constitutional Court after the crisis of foreign currency, The common concept of land assets was retrenched since 2000s.
As of 2012, the extreme gap of land ownership equality may prove an economic polarization. The upper 1 % owned 51.5 % of the land held by the private sector, 82.7 % by the upper 5 %, and 100% by the upper 28.7 % which the Gini coefficient of land ownership was between 0.75 and 0.92. In addition those unchecked presidents brought out the crisis of democratic government and the Constitutional rot. The New Democratic Government was born in the candle revolution, and made efforts for strengthen the second common concept of land assets through the Constitutional revision for fear of economic polarization and political polarization. At least, the common concept of Housing sites can take a consideration two taking measures: the direct regulation of the restitution of land capital gains and indirect regulation of land transaction and ceilings on the ownership of housing sites which directly affect in a land market. The former is more effective because it can increase economic effects or welfare without directly pressing the land market than the latter.
The Constitutional Court has ruled a separation theory on the relationship between social constraints of land property rights and public takings under Article 23 of the Constitution. In other words, if the social limitations of land property is exceeded, Government has to just compensate by law against the public takings. However, it is difficult for the laymen to predict clearly the criteria for public takings of land assets. Therefore we can compare the criteria concerning about the fifth Amendment Constitution(Article 5) of United States. In short, the implementation of the common concept of land assets should be confirmed to the principle of human dignity and the rule of law on the basis of Constitution.

참고문헌 (Reference)

1 "헌재 2006. 7. 27. 2003헌바18(재래시장 재건축 매도청구권), 판례집 18-2, 32, 47"

2 "헌재 2005. 4. 28. 2003헌바73(공유수면불법매립지의 국유화) 판례집 17-1, 496"

3 "헌재 2003. 8. 21. 2000헌가11등(공공시설의 무상 국가귀속) 판례집 15-2상, 186"

4 "헌재 2003. 4. 24. 99헌바110(국립공원지정) 판례집 15-1, 371. 395"

5 "헌재 1999. 4. 29. 94헌바37(택지소유상한제) 판례집 11-1, 306"

6 "헌재 1999. 4. 29. 94헌바37 외 66건(병합), 판례집 11-1, 289, 306"

7 "헌재 1998. 6. 25. 95헌바35,97헌바81, 98헌바5,10(병합)"

8 "헌재 1998. 12. 24. 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합), 판례집 10-2, 927~977"

9 "헌재 1998. 12. 24. 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합), 판례집 10-2, 927~977"

10 "헌재 1998. 12. 24. 89헌마214(개발제한구역지정) 판례집 10-2, 927"

11 "헌재 1994. 7. 29. 92헌바49,52(병합), 판례집 6-2, 64~121"

12 "헌재 1994. 4. 29. 94헌바37, 판례집 11-1, 291"

13 "헌재 1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1권"

14 한수웅, "헌법학" 박영사 2015

15 정영화, "헌법사회학" 전북대출판문화원 2015

16 정영화, "헌법사회학" 전북대출판문화원 2015

17 정영화, "한국 헌법재판소와 미국 연방대법원의 헌법해석의 비교연구" 법학연구소 18 (18): 197-237, 2017

18 최장집, "한국 정치의 제도개혁 - 한국 민주주의의 제도디자인 서설 -" 아세아문제연구소 46 (46): 155-191, 2003

19 "통계청"

20 한국노동사회연구소, "토지소유 불평등과 불로소득"

21 김문현, "토지공개념의 헌법적합성" 법과사회이론연구회 2 : 1990

22 토지공개념연구위원회, "토지공개념연구위원회보고서" 1989

23 이광훈, "토지공개념, 제대로 실현될까" 1989

24 토지공개념연구회, "토지공개념 확대도입을 위한 국민토론회 토론요지"

25 국민경제제도연구원, "토지공개념 확대도입 방안" 1990

26 장상환, "자본주의의 전개와 땅" (봄) : 1990

27 손호철, "자본주의국가와 토지공개념" 서울대정치연구소 3 : 1991

28 문희갑 대통령경제수석비서관, "월간조선"

29 "머니투데이"

30 서원우, "도시개발과 토지정책: 토지·환경·도시문제- 토지공개념과 관련하여" 대한지방행정공제회 24 (24): 1989

31 정희남, "광복후 한국 토지정책의 변천에 관한 소고 : 1945~1995" 국토연구원 23 : 1995

32 Wesley N. Hohfeld, "fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasening" Greenwood Press 1978

33 John Locke, "Two Treatises of Government" Liberty Fund, Inc 1689

34 Jung Young Hoa, "The Democracy and Constitutional Amendment in Korea: The Constitutional Rot and Democratic Crises" 2018

35 Jürgen Habermas, "The Concept of Human Dignity and the Realistic Utopia of Human Rights" 41 : 464-, 2010

36 Joseph L. Sax, "Takings and the Police Power" 74 : 60-, 1964

37 Michael Dorf, Hardball, "Structureal Force, Ineptitude, and Chaos on the Road to Trump and Beyond" 2016

38 Frank I. Michelman, "Property, Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of “Just Compensation” Law" 80 : 1190-, 1967

39 John Stuart Mill, "Principles Of Political Economy" BookⅡ 1848

40 Bruce A. Ackerman, "Priate Property and the Constitution"

41 "Mugler v. Kansas, 123 US 623 (1887)"

42 "Legal Tender Cases, 79 U.S. (12 Wall.)"

43 "Knox v. Lee, 79 U.S. 457 (1871)"

44 "KBS"

45 "Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421 (1884)"

46 Arthur L. Corbin, "Forward to Hohfeld, supra note 65, for an account of Hohfeld’s influence on the profession and especially on the language of the 1936 Restatement of Property"

47 Jon Elster, "Constitutionalism and Democracy" Cambridge University Press 1988

48 Jack M. Balkin, "Constitutional Rot and Constitutional Crisis(Draft)"

49 Mark Tushnet, "Constitutional Hardball" 37 : 523-, 2004

50 Sanford Levinson, "Constitutional Crises" 157 : 707-, 2009

51 Karl Marx, "Capital, Vol. 3"

52 Joel Anderson, "Autonomy and the Challenges to Liberalism: New Essays" Cambridge University Press 2005

53 Stephen R. Munzer, "A Theory of Property"