도시관리계획에서 전략환경평가 및 사전환경성검토제도의 공법적 고찰

국문 초록 (Abstract)

사전환경성검토제도(Pre-Envirnomental Review System : PERS)와 환경영향평가 자원의 효율적 이용을 도모하고 '환경적으로 건전하고 지속가능한 개발'을 실현하고자 도입된 정책적 수단으로, 도시관리계획(행정계획등)의 수립단계와 공공정책사업의 시행단계(공공개발사업`재개발`뉴타운건설사업, 도시개발사업 등)로 나누어 환경에 미치는 영향을 분석하고 검토하는 공법적 체계로 법제화 되어 운용되고 있다. 즉 사전환경성검토제도는 공공정책추진사업의 개발계획을 대상으로 하고, 도시관리계획 확정 전에 환경적 측면의 타당성을 검토하고 환경영향평가는 대규모개발사업을 대상으로, 도시관리계획이 확정된 후 공공사업시행단계에 실효성을 제고하기 위하여 다양한 법제도 개선을 모색하여 왔다. 사전환경성검토제도는 각종규모의 개발계획이나 개발사업을 수립시행함에 있어 그 타당성조사 등 계획초기단게에서 계획의 적정성 및 입지의 타당성, 주변환경과의 조화 등 환경에 미치는 영향을 상당부분 고려하도록 함으로써 개발과 보전의 조화 즉, 환경친화적인 개발을 도모하는 것을 목적으로 삼는다. 현행 환경영향평가제도는 대부분 사업이 타당성조사와 병행하여 실시하지 않고 계획이 확정되고 한 후 사업실시단계에서 주로 오염 또는 공해 등의 저감방안을 검토하도록 하고 있어 입지의 타당성 등 근본적인 친환경적인 개발의 유도에 대단히 미흡한 제도적 한계를 지니고 있다. 더욱이 민선지방자치단체장 시대를 맞이하여 지방적 개발붐에 힘입어 국토의 난개발로 인한 국토의 무분별한 국토훼손, 수질오염 또는 공해배출, 교통난 등 사회적 문제가 급속히 일반화되고 있다. 이에 따라 환경정책기본법에서 전략환경평가제도를 도입한 형태의 사전환경성검토제도를 시행하고 있다. 이에 대한 공법상 체계의 문제점과 보완점을 검토할 필요성이 있다. 그리고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상의 도시관리계획과 환경성검토제도 또한 같은 취지로 그 내용을 검토하고자 한다. 이 법에서 환경성검토제도는 도시관리계획을 입안하는 경우에 준용하는 기초조사의 한가지로 이러한 기초조사제도가 도입된 것은 1971년이었다. 이 법 시행령에 기초조사가 필수절차로 규정되어 있었으나, 기초조사를 제대로 거치지 아니하고 행하여진 도시계획결정에 대하여 '절차상의 흠'이 있는 위법한 처분이라는 이유로 이를 취소하는 판결이 있게되자, 1992년 도시계획법 시행령을 개정하여 이를 임의절차화시켰다. 그러나 도시계힉이 주민에게 미치는 영향을 고려할 때 기초조사를 임의절차로 개정하여 규정한 것은 문제의 소지가 있었던바, 2000년 7월에 도시계획법을 전문개정하면서 아예 법률로 기초조사를 필수절차로 명시하게 된 것이다. 당시 도시계획법에서 환경성검토를 의무화한 취지는 도시계획이 환경에 미치는 영향이 대단히 큰 점을 감안한 것이다. 계획 초기단계에서부터 물리적, 사회적, 경제적 여건과 함께 환경성을 검토함으로써 종합적으로 계획의 타당성을 판단하기 위함인 것이다. 그 후 2002년 도시계획법과 국토이용관리법이 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'로 통합되면서 새로이 제정된 이 법 제27조 제2항으로 승계되었다. 현행의 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 종전의 도시계획을 도시기본계획과 도시관리계획으로 분리 규정하고 있으며, 그 명칭도 도시관리계획에 대한 환경성검토제도로 정착된 것이다. 도시관리계획은 그 내용이 포괄적이고 이해관계인이 다수이기 때문에 이해관계인의 의견을 수렴하기 위하여 절차법상의 주민의견 청취, 지방의원 의견청취, 도시계획위원회의 심의와 결정 고시 등 여러가지 단계의 절차적 과정을 거쳐 수립되며, 이러한 복접한 절차를 모두 거쳐야 비로소 도시관리계획으로서 그 법적효력이 발생하게 된다. 도시관리계획의 수립절차로는 입안절차와 결정절차로 나뉘게 되는데, 입안절차는 입안권자에 의해 진행되며, 기초조사, 주민의견청취, 지방의회의 의견청취, 결정신청의 절차의 순이 된다. 그 다음 결정절차는 결정권자에 의해 진행되며, 관계행정청의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의, 도시계획위원회의 심의, 고시 및 공람의 절차로 진행된다. 그런데 현행 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상의 도시관리계획수립시 입안과 결정에 있어 절차성의 환경성검토 및 주민의견수렴과정은 본래의 제도적 취지와는 다르게 그 실효성이 떨어진다는 문제점에 주목하고 있다. 또한 몇 차례의 개선을 거친 환경정책기본법상의 사전환경성검토제도의 경우, 주민의 의견수렴 과정을 거치도록 하고 있고,검토함에 있어 전문기관에 그 검토를 의뢰하여 보다 구체적이고 전문적으로 접근하고는 있으나, 관계행정청의 협의절차까지 매우 많은 시간이 소요되고 있다는 점에서 이를 공법적 체계의 재구성으로 개선할 대안을 제시한다.