장기미집행 공용수용사업의 사회비용에 관한 경제학적 연구

국문 초록 (Abstract)

[1] 장기미집행 도시∙군계획시설은 『헌법』 제23조 제3항의 재산권 제한에 대한 정당보상원칙이 제대로 지켜지지 않고 있음을 보여주는 대표적인 예이다. 1999년 재산권 제한이 공익을 위한 불가피한 희생이라는 시각(‘공공희생설’)을 뒤집은 헌법재판소의 획기적인 판결(97헌바26)에도 불구하고, 입법부는 제대로 된 보상입법을 마련하지 못했으며, 상당수의 하급심에서는 여전히 공공희생설을 옹호하는 판결을 내린 바 있다. 행정부 역시 임기응변적이고 우회적인 대책들(예: 매수청구권, 자동실효 등)만 제시하고 있다. 헌재결정 이후 무려 15년 이상 지났음에도 불구하고, 미집행면적은 매우 소폭 감소하는데 그쳤다. 여전히 서울시 면적의 3배에 이르는 1,328㎢가 미집행상태로 남아있다. 무려 65.5%가 시설지정시점부터 10년이 넘은 ‘장기미집행상태’이며, 심지어 40년이 경과한 경우도 확인된다. 수용에 들어가면 어차피 매몰비용화될 자본투입을 잠시 금지시키고자 한 도시∙군계획시설지정의 본래 취지와 달리, 실제는 (무보상으로 인한) 무분별한 시설지정이 계속되었다. 규제기간 장기화는 단순히 개발을 통한 수익기회 박탈에 머물지 않고, 탈도덕화비용과 같이 막대한 그러나 굳이 떠안지 않아도 되었을 사회비용을 야기한다. 이것이 본 연구의 주요 배경이다.

[2] 연구내용의 핵심은 크게 두 가지이다. 첫째, 행위제한형 도시∙군계획시설 규제에 대해 보상을 해야 하는지, 둘째, 보상을 한다면 어떤 방식이 적절한지를 고찰하는데 있다. 특히 후자의 연구과정에서 정당보상실현 및 현실적용가능성을 고려한 새로운 형태의 보상액 산정방식을 제시함과 동시에 이 기준을 적용하여 보상규모를 추정해보고자 한다. 다음의 다섯 단계로 연구수행은 진행된다.
1) 효율성과 공정성을 결합하여 근래 새롭게 제시된 ‘확장된 효율성이론’을 토대로 도시∙군계획시설 규제도입의 정당성, 보상여부, 및 보상수준을 종합적으로 판단한다. 특히 보상여부 판단의 핵심요소인 탈도덕화비용의 대리변수(공익성, 재산권 사전정립성, 비용부담의 불비례성)에 대한 체계적 검토를 실시한다. 해당 규제의 공익성을 전제하더라도, 도시∙군계획시설 지정에서 침해받는 재산권이 사전에 명확히 정립되어 있다는 점과 시설지정의 혜택은 시민 다수가 공유하면서 비용은 토지소유자가 전적으로 부담하여 불비례성이 높다는 점에 근거하여 보상을 해야 한다는 잠정적인 결론을 도출한다.
2) 일시적 규제수용에 대한 기존 보상액 산정방식의 한계를 검토한 후, 사용가치에 근거한 새로운 형태의 보상액 산정방식(규제도입 이후 ‘가치하락분’에 ‘임대비율’을 곱하는 방식)을 제시한다. 보상액 산정방식에 대한 국내 논의를 거의 찾아보기 어려운 가운데 미국 판례에서 축적된 10여가지의 보상액 산정방식을 고찰하고, 각 방식이 가지는 장단점을 비교∙고찰한다. 이 논의를 바탕으로 사용가치에 근거하면서 한국적 현실에 적용할 수 있는 새로운 형태의 보상액 산정방식을 제시한다. 특히 다양한 대량데이터 베이스들을 활용함으로써 저비용으로 가치하락분을 구할 수 있으며, 나아가 임대비율을 금리변동과 연계함으로써 과소∙과다산정 위험을 줄일 수 있다.
3) 대량의 감정평가 데이터를 이용한 모수추정방식을 통해 도시∙군계획시설 지정으로 인한 가치하락여부 및 구체적 하락비율 추정한다. 도시규모(대도시, 중소도시, 군), 토지특성(용도지역 등), 그리고 시기별(2005년, 2010년, 2015년) 하락비율 차이를 도출해 냄으로써 보상액 산정을 위한 가치하락분에 대한 추정작업의 정확성을 높인다. 해당 자료의 전문가들과 거듭 확인한 바, 연도별로 대략 100만개가 넘는 대량데이터를 이용할 수 있으며 이렇게 도시∙군계획시설의 지정에 따른 순효과만을 분석한 사례는 아직까지 없었다.
4) 모수추정방식을 통해 도출한 하락비율을 이용하여 장기미집행 사유지(594.8㎢)에 대한 보상액을 추정해 본다. 전국 모든 사유지에 대한 공시지가를 이용한 시장가치 산출, 권역∙용도지역∙시기별 하락비율 적용을 통한 가치하락분 계산, 그리고 임대비율 적용 순으로 진행된다. 이 과정을 통해 산출된 손실규모가 막대하다면, 심각한 사회비용이 초래되고 있음을 보여준다. 도시∙군계획시설의 미집행과 이로 인한 사회비용을 줄이기 위한 보상입법화 필요성이 더욱 명확해진다.
5) 마지막으로, 연구를 종합하면서 민간재산권을 보호하고 과다규제로 인한 사회적 비용을 최소화하는 입법방향을 제시한다. 법제화는 미래에 도시∙군계획시설로 지정될 토지를 대상으로 미집행시 원칙적 해제기간 설정, 불가피하게 규제기간을 연장할 경우 금전적 보상 의무화, 그리고 자동해제기간 설정으로 구분한다. 특히 보상의무화는 피해의 내부화를 통해 정부의 과다규제 유인을 억제하는데 기여하리라 사료된다.