뉴타운 사업의 법제도적 개선방안 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

New town project is a business that aims to reduce the uneven regional development caused by the gap among Gangbuk area, an old section of a city and a new section of Gangnam area. New town project has become an international urban policy since the United Kingdom accepted a new town policy as a national policy based on a new town law. According to British's new town law, while a new town has six characteristics, the population of a new town is planned by imposing a limit, a new two has a self-sufficient urban economic system, the use of land is various, a town was surrounded by restricted development areas, phased development is planned, and land is communalized. Namely, while a redevelopment project focuses on the development of residents and certain residential areas, a new town project focuses on the public service rather than profitability, emphasizing urban arrangement.
Comparing laws related to a new town project, the problems on current new town projects are deducted and improvement plans can be suggested. The regulations closely related to new town projects are 「laws on land plans and use」, 「construction law」, 「housing law」, 「law on the arrangement of cities and residential environment」, 「special law for promoting the rearrangement of cities」and etc and the ordinances in Seoul and the ordinance of arranging residential environment. Based on the laws, major urban policies are Seoul, urban fundamental plans, housing plans, new town project areas and promoted balanced regional development district plans, the fundamental plans for arranging urban· residential environments and etc. Although regulations related to the new town projects are complicated, the new town project are legally based on 「special law for promoting the rearrangement of cities」.
Therefore, the future development direction of the new town project can be sought by comparing 「law on the arrangement of cities and residential environment」, 「special law for promoting the rearrangement of cities」that provide fundamental concepts. In order to do that, this study attempted to suggest the legal improvement directions of new town project by drawing the problems of new town projects after examining legal issues on reconstruction projects, redevelopment projects, and urban environment arrangement project observed in the arrangement projects until now. The improvement directions can suggest 7 aspects of revising laws.
Firstly, although the enforcement ordinance of "urban arrangement law" due to the transparency of the process regulates the evaluation for facilities after completing the project, it should be evaluated by estimating the calculated values of land and buildings since the minimum of premium is ignored due to the regulation that regulates based on the ordinance of cities and provinces set a rule for scheduled lots for sale and the estimate price of construction facilities. Therefore, since previous methods underestimate the appraised value of land for construction cost, the evaluation methods should be improved since land owners have complaints.
In addition, as the driving force promises the selection of constructors and establish the relation of bonds· debits to provide expenses to play as a driving force, the construction is conducted as a arrangement project led by the constructors in return. Under the situation, the constructors and others have systematic disadvantages including unreasonably increasing the construction cost and maximize construction profits to collect the rental costs of the driving force. Therefore, the conflict factors should be resolved by conducting fair and transparent business management through supplementing the 84 article of "urban arrangement."
Secondly, in order to block the intervention of interest force by complementing the lack of the financial ability and expertise of the subject that conducts the project previous to the establishment of a union due to the reasonable supporting issues for capital to operate the union, it is opinion that loan and support of funds are needed through the evaluation of local governments by positively applying the arrangement funds for urban· residential environments based on "urban arrangement law" article 63; section 3 and article 82; section 1. Therefore, since the funds for urban· residential environments prepared by present local governments have not been used, the economic burden of residents is reduced by positively applying it and it can reinforce the public support functions.
Thirdly, supplement plans should be prepared by supplementing public manager systems. First of all, there is an opinion that worries the transparency of the projects through the public manager system. In order to supplementing such things, public management task manuals should be made and it is required that the manuals regulate the contents of task process for each project stage and each people concerned. Next, task should be clearly understood through education for the people related to public management and the functions of audit and supervisor should be reinforced. Although Korea Land and Housing Corporation or SH cooperation have internal regulations, legislations are needed to be revised to punish the corruption of public mangers expect a ward head in accordance with public servants. Lastly, in order to establish public manager systems, as financial power is an important element for each local self-organization, it is pointed out that it is hard for a local self-organization that has a weak financial power to accept the system. Therefore, appropriate financial measures should precede in order to conduct the system.
Fourth, it is argued that practical outer financial audit systems are required to secure the transparency of financial process by securing the transparency of financial process. It is suggested that a competent administrative office exercises the authority to select auditors for union accounting and legal provisions that require financial audit during a certain period of time regardless of the size of a union and the agreement of union members.
Fifthly, with regard to the measures for native residents and tenants, although present legal provisions regulate stable residential measures for tenants and rental housing construction plans through law revisions, there is no provisions for resettlement for the native residents. Therefore, it is suggested that legal provisions be supplemented in 'special law for rearrangement.'
Sixthly, responsibility regulation for conducting the task of specialized managers for current arrangement business should be reinforced by securing the expertise of specialized management firms for arrangement business. Although penalty regulations such as cancellation of registration, a hearing, supervision and etc are regulated as key regulations for specialized managers for arrangement business, responsibility regulations of performance guarantee for specialized management service for arrangement business.
Seventhly, since frequent changes or revision in policies due to the adjustment of law revisions have serious influences on the duration of a project and the security of business profitability, middle and long-term policies should be prepared. Under the circumstances, it is argued that a certain period of time is necessary if related regulations are not needed to be revised immediately. even if rapid environment of economic society is considered, it will be a problem to revise laws 3 or 4 times a year. The stability of administration affairs should be secured through the premeditated management of law that allows law revisions 3 or 4 times a year and the persons concerned should understood revised contents completely.

국문 초록 (Abstract)

뉴타운사업은 서울시 강북지역, 구시가지와 강남지역 신시가지간의 격차에서 발생되는 지역간 불균형 해소차원에서 시작된 사업이다. 뉴타운사업은 본래 영국이 뉴타운법에 의한 뉴타운정책을 국가정책으로 채택함으로써 세계적인 도시정책이 되었다. 영국의 뉴타운 법에 의하면 뉴타운은 여섯 가지 특징을 지니는데 뉴타운의 인구는 일정수의 상한선을 두고 계획하며, 뉴타운은 자립자족적인 도시경제를 가지고 있고, 토지이용을 다양화하며, 개발제한구역이 도시주위를 둘러싸고 있으며, 단계적 개발을 계획하고, 토지를 공유화하는 것 등이다. 즉, 재개발사업은 거주민과 일정주거지역의 개발에 초점을 맞추고 있는데 반하여 뉴타운사업은 도시정비차원에 초점을 맞춰 수익성보다는 공공성에 주안점을 두고 있다.
이때 뉴타운사업 관련 법률을 상호비교하면 현행 뉴타운사업에 대한 문제점을 도출하고 개선방안을 제시할 수 있다. 뉴타운사업과 밀접하게 관련된 법규로서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「건축법」, 「주택법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「도시재정비촉진을 위한 특별법」 등과 서울시 주택조례, 도시 및 주거환경 정비 조례 등이 있다. 이러한 법률에 근거하여 주요한 도시정책으로 서울시, 도시기본계획, 주택종합계획, 뉴타운 사업지구와 지역균형발전촉진지구 계획, 도시·주거환경정비 기본계획 등이 있다. 이렇게 뉴타운사업과 관련된 법규들이 서로 얽혀있으나 뉴타운사업은 「도시재정비촉진을 위한 특별법」에 주요법적근거를 가지고 있다.
따라서 뉴타운사업의 근간이 되는 「도시 및 주거환경정비법」과 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」의 상호비교를 통해 뉴타운사업의 미래발전방향을 모색할 수 있다. 이를 위해서는 우선 지금까지 정비사업에서 발생한 재건축사업, 재개발사업, 도시환경정비사업의 법적쟁점을 탐구하여 이를 바탕으로 뉴타운사업의 문제점을 도출하여 뉴타운사업의 법제상의 개선방향을 제시하고자 하였다. 개선방향은 법개정 측면 7가지를 제안할 수 있었다.
첫째, 공정투명성의 제고로 「도정법」 시행령에는 사업시행 완료 후의 시설에 대한 평가가 규정되어 있으나 이 규정은 분양예정대지와 건축시설 추산액만을 시·도 조례가 정하는 바에 의하여 평가토록 규정하고 있어 도시재개발에 따르는 최소한의 프리미엄이 무시되므로 토지건물 일체로 형성되는 계산적 가치를 추정하여 평가하여야 할 것이다. 따라서 종전방법은 건축공사비에 대하여 토지평가액을 과소평가하기 때문에 토지 등 소유자들의 불만소지가 있으므로 평가방식을 개선하여야 할 것이다.
또한 추진세력이 시공사와 결탁하여 추진세력으로 활동하는데 소요되는 비용을 조달하기 위한 채권·채무 관계를 형성하게 됨에 따라 이에 대한 부담으로 시공사 주도의 정비 사업으로 추진된다. 이러한 상황 하에서 시공사 등은 추진세력의 대여자금을 회수하기 위해 부당하게 공사비 단가를 높이고 공사이익을 극대화하는 등 제도적으로 많은 허점을 노출하고 있다. 그러므로 「도정법」 제84조의 보완을 통해 공정하고 투명한 사업관리를 추진함으로써 갈등요인을 해소하도록 해야 한다.
둘째, 조합운영 자금의 합리적 지원 문제로 조합설립 이전 단계에서 사업추진 주체 또는 추진위원회의 자금력 및 전문성 부족의 보완을 통한 이권세력의 개입을 초기에 차단하기 위하여 「도정법」 제63조 제3항, 제82조 제1항에 근거하여 도시·주거환경 정비기금의 적극적 활용으로 지자체의 심사를 거쳐 기금의 융자 또는 지원이 필요하다는 견해이다. 그러므로 현행 지방자치단체가 조성한 도시·주거환경정비기금의 사용이 거의 전무하므로 이를 적극 활용함으로써 주민들의 경제적 부담을 경감시킬 수 있고 공공의 지원기능을 강화할 수 있을 것이다.
셋째, 공공관리자제도의 보완으로 제도의 개선 방안이 마련되어야 할 것으로 보인다. 우선, 공공관리자 제도를 통해 과연 사업의 투명성을 확보할 수 있는지에 대해 우려의 의견이 있다. 이러한 점을 보완하기 위해서는 공공관리 업무 매뉴얼을 작성하고 이 매뉴얼에는 사업단계별, 관련자별 업무 처리내용과 규정 위반 시 관리자로서 취하여야 할 조치 등을 규정하는 것이 필요할 것이다. 다음으로 공공관리 관련자에 대한 교육을 통해 업무를 명확히 파악하도록 하고, 감사 및 감독기능을 강화하여야 하며, 한국토지주택공사나 SH공사도 내부 규정이 있지만 구청장 외의 공공관리자 비리에 대해서는 공무원에 준하여 처벌하도록 법령의 개정이 필요하다. 또한 공공관리자 제도의 정착을 위해서는 각 지방자치단체의 재정력이 중요한 요소이므로 재정력이 취약한 지방자치단체에서는 도입자체가 어렵다는 점이 지적되고 있다. 따라서 이를 시행하기 위한 적절한 재원마련 대책이 선행되어야 한다.
넷째, 회계처리의 투명성 확보 문제로 회계처리의 투명성 확보를 위해 실질적인 외부회계감사제도를 운영할 필요가 있다는 주장이다. 조합회계 감사인의 선정에 대한 권한을 관할 행정관청에서 행사하고, 조합의 규모나 조합원의 동의 여부에 관계없이 일정시기에 회계감사를 의무화할 법조문의 신설을 필요로 한다는 의견이다.
다섯째, 원거주민 및 세입자의 주거대책으로 현행 법조문에는 세입자의 주거안정대책과 임대주택 건설계획 등이 법 개정을 통해 체계적으로 규정되어 있으나 원주민의 재정착에 관한 조문은 없는 실정이다. 따라서 「재정비특별법」 상에 법조문의 보완이 필요하다는 제안이다.
여섯째, 정비 사업 전문 관리업체의 전문성 확보로 현재 정비 사업 전문 관리업자의 업무이행에 대한 책임규정을 보다 강화할 필요가 있다. 현재 정비사업 전문 관리업자의 핵심규정으로 등록 취소, 청문, 감독 등 벌칙조항을 정하고 있으나 정비사업 전문 관리 용역에 대한 이행보증의 의무화 규정이 없기 때문이다.
일곱째, 법 개정 시기의 조정으로 잦은 정책변화 또는 법 개정은 사업추진기간 및 사업성 확보에 중대한 영향을 미치게 되므로 중장기적인 정책마련이 필요하다. 따라서 관계법규에 대한 내용 개정도 시급을 요하는 경우가 아니면 일정한 주기를 유지할 필요가 있다는 의견이다. 경제사회의 환경변화가 급격한 점을 고려한다고 하더라도 년 3~4회에 걸쳐 법 개정이 이루어진다는 것은 문제가 아닐 수 없다. 년 1회 또는 년 2회 정도 제한적으로 법 개정이 이루어질 수 있도록 하는 계획적인 법제 관리를 통해 행정의 안정성이 보장되고, 현장 담당자들도 변경내용을 충분히 숙지할 수 있도록 해야 한다는 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 배경과 목적 1
• 2. 연구의 범위와 방법 3
• 3. 선행연구 검토 4
• Ⅱ. 뉴타운사업의 이론적 고찰 7
• 1. 뉴타운사업의 정의와 기본 원칙 7
• 1.1 뉴타운 사업의 정의 7
• 1.2 뉴타운사업의 기본 원칙 7
• 1.3 뉴타운사업의 법적 근거 9
• 2. 뉴타운 사업과 균형발전촉진사업의 관계 19
• 3. 뉴타운사업의 유형과 정비형태 20
• 3.1 뉴타운사업의 유형 20
• 3.2 뉴타운사업의 정비형태 21
• 4. 뉴타운사업의 추진절차 22
• 5. 뉴타운 사업시행 방식 25
• 6. 뉴타운 사업 실태 현황 27
• 6.1 서울시 뉴타운 사업 지정 완료 28
• 6.2 경기도로 확산되는 뉴타운 사업 30
• 6.3 지방대도시로 확산되는 뉴타운 사업 31
• Ⅲ. 뉴타운 사업의 내용 32
• 1. 뉴타운사업의 계획 단계 32
• 1.1도시 및 주거환경정비법상 기본계획의 수립 32
• 1.2도시재정비 촉진을 위한 특별법상 재정비촉진계획의 수립과 결정 33
• 2. 뉴타운사업의 지정 단계 34
• 2.1도시 및 주거환경정비법상 기본계획의 수립 34
• 2.2도시재정비 촉진을 위한 특별법상 재정비촉진지구의 지정 36
• 3. 뉴타운사업의 시행 단계 37
• 3.1도시 및 주거환경정비법상 정비구역의 시행 37
• 3.2도시재정비 촉진을 위한 특별법상 재정비촉진지구의 시행 43
• 4.도시 재정비 촉진을 위한 특별법과도시 및 주거환경정비법비교 46
• 4.1 정비사업과 재정비촉진지구사업의 차이점 46
• 4.2 사업시행자의 차이점 47
• 4.3 시공자 선정 48
• Ⅳ. 뉴타운 사업의 법제도적 개선방안 50
• 1. 정비사업 계획 단계 50
• 1.1 사업계획 지정 절차 50
• 1.2 재정비촉진구역의 선정 51
• 2. 정비사업 지정 단계 51
• 2.1 지정 또는 변경에 대한 신청권 52
• 2.2 주민공람 및 지방의회 의견청취 절차 생략규정 54
• 2.3 법 개정 시기의 조정 55
• 3. 장비사업 시행 단계 55
• 3.1 조합설립의 절차 56
• 3.2 토지등소유자 단체의 법적 성질 57
• 3.3 조합설립추진위원회 법적 성격 59
• 3.4 조합운영 등의 투명성 61
• 3.5 공공용지의 활용 효용성 63
• 3.6 시공사 선정 과정 64
• 3.7 공공관리자제도의 보완 65
• 3.8 정비 사업 전문 관리업체의 전문성 확보 68
• 3.9 원거주민 및 세입자의 주거 대책 69
• Ⅴ. 결 론 73
• 참고문헌 77
• Abstract 80