중국 농민공의 개발공헌 지위와 복지 수급 : 광동성 사례의 분석과 함의 = Developmental Contributory Status and Welfare Entitlement of Rural Migrant Workers in China: Analysis and Implications of Guangdong Province Case|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since its reform and opening, China's rapid economic growth and social change have been carried out in an experimental and progressive manner centered on local governments. This process led to the spread of nationwide reform and opening through the rapid economic growth of some regions with political and economic conditions on the one hand, but on the other, the pragmatic reforms under "developmental pluralism" brought about the exclusion and stratification of very complex patterns in the daily lives of ordinary people as socialist emulsion and marketization became intertwined not only individually. Practical reforms have greatly expanded the opportunities for ordinary people to pursue better life opportunities individually and collectively in the development process, but also, in the process, various complaints and anger over the discriminatory and differential citizenship that accompanies development pluralism have accumulated within individuals and groups. Welfare is at the heart of that complaint, and it has begun to emerge as a major social issue.
This paper looks at how it has been localized around the Guangdong region, which has the largest scale of peasant work, on the "welfare expansion" for the peasant masses, which has been promoted at the Chinese national level since the early and mid-2000s. The concept of development citizenship as a development contribution right, which described the developmentist experience of Korean society, can be defined as an effective and/or just demand for national and social resources, opportunities and/or respect (Chang, 2014: 175) for citizens' accumulated contributions to the development purpose of a country or society, and this paper applies to the issue of 'welfare' that is made around the development contribution of local countries and urban owners of Chinese society.
In the early 2000s, in the process of the Chinese state attempting various institutional and policy transitions for sustainable economic growth, the local state was given function as the main actor of development and also as a major enforcer in the welfare sector. The issue of "welfare" has generated much attention both at home and abroad, especially in China, where urban migrants represented by farmers' communists are the biggest contributors to the reform-and-open system but have been the most excluded victims from its development achievements.
Guangdong was the first place for reform and opening up, the region with the most urban migration along with the fastest economic growth, and in the developed cities of Zhu River Triangle, much of the actual population (especially the labor force) consisted of peasants. By the 1990s, however, urban migrants in Guangdong had become the most marginalized between the continuation of the welfare system centered on the Hogu system and the marketized welfare since its reform and opening. In this regard, China's reform and opening-up system effectively excluded more than 200 million peasant-public reserve forces from the city's various services and education systems, creating an "efficient" system in which Chinese states and businesses are not responsible for the cost of their social reproduction.
In this regard, the context of expanding the "welfare" of farmers' communists in Guangdong since the early and mid-2000s carries significant significance for the sustainability of China's reform and opening system. In addition to the recognition of the "development contribution" to the peasantry at the national level, local governments in Guangdong have rediscovered the peasant public by new socioeconomic needs. In particular, as the sustainability of existing policy preferential treatment and speciality-based development methods was seriously questioned in the wake of intensifying regional/local competition following the nationwide expansion of reform and opening in the early and mid 2000s, the peasantry emerged as a major issue as the actual population in Guangdong. Local governments in Guangdong have begun to recognize the "development contribution" of urban migrants in various aspects, including workers, residents, consumers, taxpayers and social participation. In the process, not only "new workers," but also "new citizens," but also "advanced people," "gentlemen" and "new zealots" were raised, along with the reorganization of the welfare system encompassing them, as well as the cumulative degree of development contributions at the local government level in the 2010s, a "study-based welfare system" that allows for a certain degree of survival.
The scoring system is a representative form of local social citizenship in Guangdong, functioning as an institutional framework to provide farmers with a significantly improved form of "welfare" to the peasants, along with residence in Guangdong. Based on stable employment and residence in Guangdong, mid- to long-term cumulative development contributions in the province were officially approved through various scoring indicators established by the local government (education, functional/technical qualifications, tax and social insurance payments, investment/starting, residence, social participation, etc.) and provided a path for obtaining full citizenship of the province in a more comprehensive, standard and transparent manner than in the past. Although it is not comparable to those enthusiastically attracted by local governments, in some cases it has been a significant improvement in the sense that stable welfare can be expected in the future through the acquisition of their own educational and technical qualifications, or in the mid- to long-term employment and residence in the provinces. In doing so, the local government has prepared a system to quickly attract the necessary talent, as well as a major institutional and policy means to nurture and manage the farming public as an internal "actual population." In this process, farmers who have no slogan but already have a "middle class" status were able to acquire urban districts, and farmers with such aspirations were able to secure institutional channels to acquire new urban estates through self-development, such as enhancing their educational background, acquiring technical qualifications and improving their work experience.
But the single-city-based local social citizenship still suffers from many institutional flaws and social controversies. Development contributions based on socio-economic needs have been transformed every year in various ways according to local governments, and the institutional threshold, which is higher than that of ordinary peasants, has generated many social controversies due to its differential and discriminatory nature based on human capital. The most basic problem was the lack of a welfare ideological base and the nature of the integrated nationalization policy as a selective and selective 'welfare' rather than a social right. Despite policy initiatives at the central and Guangdong levels, efforts to expand welfare for farmers as "real residents" face a number of challenges in reality.
First of all, the expected high cost of welfare risks causing social backlash from city government officials and existing residents, while low incentives lacked incentives to lead to the active execution of local officials on the base, even in the actual execution process. Next, the issue of the inclusion in the existing welfare system and the transfer of insurance to workers with stable jobs over a medium- and long-term period was also a condition to reduce the participation rate of farmers. In addition, the most necessary and most marketable education and housing welfare are not meeting the welfare demand of the peasants due to various socioeconomic thresholds and lack of infrastructure, while the achievements of the development projects in the context of urban modernization on the other hand tend to cause the peasants to lose their living base in cities and be pushed further to the suburbs. Finally, the problem that 'welfare' as a developmental nature does not justify 'welfare' as a universal right in national-citizen relations is also a big problem, assuming that it is as much of a burden on the welfare of the family. Generation and gender division within the peasantry family have important characteristics as their survival strategy and livelihood strategy, but as a result, whether the integrated localization strategy can make these families a kind of 'middle class' family that can enjoy more than a certain level of life in cities (or rural areas) remains an important issue.
As migration has become family, long-term and active migration in Guangdong, broad-based areas have been formed at the Guangdong Province level in terms of the supply of welfare, including economic environment and social security, as well as the living base and areas of farmers' commune. Recent strategies for integrated development of large areas and urban and rural areas, such as Yuigangao, may have an improved effect on the farmers' commune as an actual resident of Guangdong, in that it can realize not only the achievements of development but also the flavour of development and welfare, by making development contributions more extensive and transferable than in the past. In addition, the equivalence of basic public services and the development of social services in the social management level provide conditions for not only existing urban residents, but also for participation in the development process of farmers' communes and for enjoying a certain amount of welfare accordingly.
Efforts to expand the people's livelihoods and welfare at the Chinese national level are still facing many challenges, with somewhat improved effects on the welfare exclusionary aspects of the existing peasantry after all. In this regard, welfare as a "developmental contribution" in Chinese society is a process of realizing the people's livelihood and welfare represented by the Xiaokang society at the national level, while strengthening or justifying the new differential and discriminatory civil rights character.

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국문 초록 (Abstract)

개혁개방 이후 중국의 급속한 경제성장과 사회변화는 지방정부 중심의 실험주의적·점진주의적 방식으로 이뤄져왔다. 이러한 과정은 한편으로 정치경제적 조건을 갖춘 일부 지역의 빠른 경제성장을 통해 전국적인 개혁개방의 확산으로 이어졌지만, 다른 한편으로 "개발다원주의"(developmental pluralism)에 따른 실용주의적 개혁은 사회주의적 유제와 시장화가 개별적으로뿐만 아니라 서로 얽혀가면서 일반 인민들의 일상 생활에서 매우 복잡한 양태의 배제와 계층화를 불러일으켰다. 실용주의적인 개혁은 일반 인민들로 하여금 개별, 집단적으로 개발과정에 참여하면서 더 나은 삶의 기회를 추구할 수 있는 기회를 크게 확대했지만, 또한 그 과정에서, 개발다원주의에 동반하는 차별적·차등적 시민권(differential citizenship)에 대한 다양한 불만과 분노가 개별·집단 내 축적되어왔다. '복지'는 그 불만의 핵심으로서, 사회적으로 주요한 이슈로 부각되기 시작했다.
본 논문은 2000년대 초중반 이래 중국 국가 차원에서 추진되어왔던 농민공에 대한 '복지 확대'에 대해 가장 많은 농민공 규모를 갖는 광둥 지역을 중심으로 어떤 방식으로 주민화되어왔는지에 대해 살펴본다. 한국 사회의 개발주의 경험을 설명했던 개발공헌적 권리로서의 개발시민권 개념은, 국가 또는 사회의 개발적 목적에 대한 시민들의 누적되어온 공헌에 대한, 국가 및 사회적 자원, 기회, 그리고/또는 존중에 대한 효과적 그리고/또는 정당한 요구"(Chang, 2014: 175)로서 정의될 수 있는데, 본 논문에서는 중국 사회의 지방 국가와 도시이주자간의 개발공헌을 둘러싸고 이뤄지는 '복지'의 문제에 대해 적용한다.
2000년대 초반 중국 국가가 지속가능한 경제성장을 위해 다양한 제도적·정책적 전환을 시도하는 과정에서, 지방 국가는 개발의 주요 행위자인 동시에, 복지 분야에서도 주요한 집행자로서 기능을 부여받았다. '복지' 문제는 가장 주요한 이슈이자 중국 국내외적으로 많은 관심을 불러일으켰는데, 특히 농민공으로 대표되는 도시이주자들은 개혁개방 체제의 최대공헌자이지만 개발성과로부터 가장 배제된 희생자로서 주목받아왔다.
광둥 지역은 개혁개방의 1번지로서, 가장 빠른 경제성장과 더불어 가장 많은 도시이주자를 갖는 지역이었고, 특히 주강삼각주의 발전된 도시들에서 실제 인구(특히, 노동력)의 상당수는 농민공으로 구성되었다. 하지만 1990년대까지 광둥 지역 도시이주자들은 호구제도를 중심으로 하는 복지 제도의 지속과 개혁개방 이후 시장화된 복지 사이에서 가장 주변화되어왔다. 이런 측면에서 중국의 개혁개방 체제는 2억 이상의 농민공 예비군을 도시의 각종 서비스와 교육시스템에서 사실상 배제시킴으로써, 중국 국가와 기업이 이들의 사회적 재생산의 비용에 대해 책임지지 않는 '효율적' 시스템을 탄생시켰다고도 할 수 있다.
이런 측면에서 2000년대 초중반 이래 광둥 지역에서 농민공의 '복지' 확대의 맥락은 중국 개혁개방 체제의 지속가능성에 중요한 의미를 갖는다. 국가 차원에서 농민공에 대한 '개발공헌'에 대한 인정과 더불어, 광둥 지역의 지방정부들은 새로운 사회경제적 필요에 의해 농민공을 재발견해왔다. 특히 2000년대 초중반 개혁개방의 전국적 확대에 따른 지역/지방간 경쟁의 심화에 따라 기존 정책적 특혜와 특수성에 기반한 발전방식의 지속가능성에 심각한 의문이 제기되면서, 광둥 지역 내의 실제 인구로서 농민공은 주요한 이슈로 등장했다. 광둥의 지방정부들은 노동자, 주민, 소비자, 납세자, 사회적 참여 등 다양한 측면에서 도시이주자의 '개발공헌'을 새롭게 인정하기 시작했다. 이 과정에서 '신노동자', '신시민' 뿐만 아니라 '선전인', '신동관인', '신광둥인' 등 새로운 지역 정체성을 갖춘 발전담론이 제기되었고, 이들을 포괄하는 복지체계의 재편과 더불어 2010년대 지방정부 차원에서 개발공헌의 누적된 정도에 따라 완전한 시민권으로서의 '복지'로부터 일정정도의 생존적 복지까지를 허용하는 점수적립식의 '층차화된 개발공헌적 복지 체계'(stratified developmental contributory system)가 형성되었다.
점수적립식 호구제도는 광둥 지역의 대표적인 지방 사회적 시민권의 한 형태로서, 광둥성 거주증과 더불어 과거에 비해 상당히 개선된 형태의 '복지'를 농민공에게 제공하는 제도적 틀로서 기능했다. 광둥지역에 안정적인 취업과 거주를 기반으로, 해당 지방에서의 중장기간 누적된 개발공헌은 지방정부에서 제정한 다양한 점수적립 지표(학력, 기능/기술자격, 납세 및 사회보험 납부, 투자/창업, 거주, 사회참여 등)를 통해서 공식적으로 승인되었으며, 과거에 비해 보다 종합적이고 표준적이며 투명한 방식으로 해당 지방의 완전한 시민권을 획득할 수 있는 경로가 마련되었다. 비록 지방정부에서 열성적으로 유치하는 인재와 비견할 수는 없지만, 일부의 경우 자신의 학력과 기술자격의 취득을 통해서, 또는 해당 지방에서 중장기적으로 안정적인 취업과 거주할 경우 향후 안정적인 복지를 기대할 수 있다는 점에서 상당히 개선적인 조치였다. 이를 통해 지방정부는 한편으로는 필요한 인재를 빠르게 유치할 수 있는 제도적 경로와 더불어, 내부적인 '실제 인구'로서의 농민공에 대한 중장기적인 육성과 관리를 할 수 있는 주요한 제도적·정책적 수단을 마련했다 할 수 있다. 이 과정에서 호구는 없지만 이미 사실상 사회경제적으로 '중산층'적 지위를 가진 농민공들은 도시호구를 획득할 수 있게 되었고, 이런 열망을 가진 농민공들은 학력 증진, 기술자격 취득, 업무경험 향상 등 자기계발을 통해서 새롭게 도시 호구를 취득할 수 있는 제도적 통로를 확보할 수 있게 되었다.
그러나 단일 도시 기반의 지방 사회적 시민권은 여전히 많은 제도적 결함과 사회적 논란에 시달리고 있다. 사회경제적인 필요에 기반한 개발공헌은 지방정부에 따라 매년 다양한 방식으로 변주되었고, 일반 농민공에 비해 높은 제도적 문턱은 인적자본에 기반한 차등적·차별적 성격으로 인해 많은 사회적 논란을 낳기도 했다. 가장 기본적인 문제는, 사회적 권리가 아닌 선별적, 선택적 성격의 '복지'로서 갖는 편입적 주민화 정책의 성격과 복지 이데올로기적 기반의 부재에 있었다. 중앙 및 광둥성 차원의 정책의지에도 불구하고, '실제 주민'으로서의 농민공에 대한 복지 확대 노력은 현실적으로 여러 도전에 봉착해있다.
우선, 예상되는 높은 복지 비용부담은 도시 정부관료 및 기존 주민들의 사회적 반발을 불러일으킬 위험이 있고, 낮은 인센티브는 실제 집행과정에서도 기층의 지방관료들의 능동적인 집행을 이끌 인센티브가 부족했다. 다음으로, 중장기간 안정적인 취업을 한 노동자에게 더욱 많은 혜택을 제공하는 기존 복지제도로의 편입과 보험의 이전 문제는, 농민공들의 참여율을 떨어뜨리는 조건이기도 했다. 또한 가장 필요하면서도 가장 시장화된 교육 및 주거 복지는 한편으로 여러 사회경제적 문턱과 인프라 부족으로 인해 농민공의 복지 수요에 못미치는 동시에, 다른 한편으로 도시 현대화의 차원에서 벌어지는 개발프로젝트의 성과로 인해 오히려 농민공은 도시에서의 생활기반을 잃어버리고 외곽지역으로 더욱 밀려나는 경향 또한 발견된다. 마지막으로, 개발공헌적 성격으로서의 '복지'가 국가-시민관계에서 보편적인 권리로서 '복지'를 정당화하지 않는 문제는, 그만큼 가족의 복지에 대한 무거운 부담을 전제로 한다는 점 또한 커다란 문제이다. 농민공 가족 내부의 세대별, 성별분업은 그들의 생존전략이자 생계전략으로서 중요한 성격을 갖지만, 결과적으로 편입적 주민화 전략이 이들 가족을 도시 (또는 농촌에서) 일정수준 이상의 삶을 향유할 수 있는 일종의 '중산층' 가족으로 만들 수 있느냐가 중요한 쟁점으로 남아있다.
이주가 가족화, 장기화되고 광둥 지역내 이주 또한 활발해지면서, 농민공의 생활기반, 활동영역 뿐만 아니라 경제환경 및 사회보장재정 등 복지 공급 측면에서도 광둥성 차원에서의 광역화된 권역이 형성되어가고 있다. 최근 위에강아오(粤港澳) 등 광역 및 도농 일체화 발전전략은 과거에 비해 농민공의 개발공헌을 광역화하고 이전가능하게 함으로써, 개발의 성과뿐만 아니라 개발공헌적 복지의 향유를 적어도 광둥성 내에서 일부 실현할 수 있다는 점에서, 광둥성의 실제주민으로서의 농민공에게는 개선적인 효과를 가질 수도 있을 것이다. 또한 기본공공서비스의 균등화와 사회관리 차원에서의 사회서비스의 발전은 기존 도시주민뿐만 아니라 농민공의 개발과정에의 참여와 그에 따른 일정정도의 복지를 향유할 수 있는 조건을 마련해주는 바이기도 하다.
중국 국가 차원의 민생과 복지 확대 노력은 결국 기존 농민공의 복지 배제적 측면에 대해 다소 개선적 효과와 함께, 여전히 많은 도전에 봉착해있다. 이런 측면에서 중국 사회에서의 '개발공헌'으로서의 복지는, 국가 차원의 샤오캉 사회 등으로 대표되는 전인민적인 (민족·국가적 차원의) 민생·복지의 실현의 하나의 과정인 동시에, 새로운 차등적·차별적 시민권적 성격을 강화 또는 정당화하는 다소 모순적인 성격을 갖는다.

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개혁개방 이후 중국의 급속한 경제성장과 사회변화는 지방정부 중심의 실험주의적·점진주의적 방식으로 이뤄져왔다. 이러한 과정은 한편으로 정치경제적 조건을 갖춘 일부 지역의 빠른 경...

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