參與政府 土地政策의 問題點과 政策代案에 관한 硏究 = (A)Study on the Problems of the Participatory Government's Land Policies and the Policy Alternatives

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Real estate policies can be defined as guidelines or action plans designed by central and local autonomous administrations to solve or improve various real estate problems and enhance the relationship between real estates and human beings. Namely, they are the public efforts combined to resolve or improve the various problems surrounding the real estates or the common living ground for the whole people and thereby, rationalize the relationship between real estates and human beings.
Assuming that due to the characteristics of the real estates, it would be difficult to distribute them properly through a perfectly competitive market, market failure may be a natural corollary, distorting the distribution of resources. In order to improve such market failure, the public intervention may be essential. In other words, real estate policies are more important and required than any other policies.
Meanwhile, the real estate policies in Korea have undergone many changes according to the attributes of governments. Under Park Jung-hee's regime, a series of 5-year economic plans had been designed and implemented positively, and in this course, general national land development plans had been designed for development and arrangement of the national land, and thereby, large-scale development projects would be pushed ahead with, and thus, the conglomerates and power elite group monopolizing the information of development would take advantage of their superior position to speculate in real estates. Chun Doo-hwan's government attempted to regulate the non-business land plots purchased by corporations for speculative purposes, urging their owners to dispose them, under the 3 basic polices of price stabilization, autonomy and market opening, in an effort to stabilize the land prices in a long term. The focus of land policies in early 1980's would be oriented toward expansion of land supplies, based on the wide-spread assumption that the land problems had been caused by unbalanced supply and demand of land plots. Roh Tae-woo's government would witness a serious chaos of the real estate markets due to rapidly rising real estate prices because of trade surplus, 'prosperity with 3 lows (low interest rate, weak Won currency and low oil price)' and increased money supply. Thus, in order to root out the real estate speculations, the government published a general real estate policy encompassing certified contact system, higher capital gain tax rates, introduction of the compositive land tax and public-announced land price system, all based on the concept of public land, and also published a 5 new town city construction plan for 2 million new houses. Under Kim Young-sam's government, the real estate prices were stabilized at a lower level in overall terms owing to the effects of Roh Tae-woo government's strong anti-speculation measures based on the concept of public land as well as the world-wide asset deflations including burst of real estate price bubble in Japan. Hence, his government's real estate policies continued to aim at stabilization of the real estate markets. Kim Dae-jung's government inaugurated with the challenge of overcoming the national crisis or IMF incident focused on stimulation of the recessed domestic economy and increase of the exports to gain foreign currencies, while deregulating various policies and inducing foreign capitals actively. However, as his government would prefer real estate developments initiated by private capitals rather than public organizations later, real estate speculations would recur near the end of his government only to uphold the real estate prices. As Roh Moo-hyun's Participatory Government was inaugurated, it began to focus on equilibrium and distribution for the common people. Its policies aimed at checking the real estate speculations and home prices in Gangnam district would, however, serve to explode the housing prices centering around Gangnam district unexpectedly due to rich liquidity attributable to lower interest rate. Its reckless regulation of reconstruction would result in a more unstable balance of housing supply and demand, which in turn would lead to higher housing prices and hot real estate speculations.
In order to normalize and activate the functions of the land markets, it is frequently argued that the land uses should be deregulated to expand supplies of land plots. However, it is deemed essential to rationalize land use regulations and adjust development profits and losses in a market-friendly way in order to promote smooth supplies of urban land plots and normalize the functions of the land markets, while preventing the unearned land-related incomes from being privatized. When the land uses are regulated reasonably and the development profits are returned, speculative land demands would be checked for smooth supply of land plots and chaotic developments would be prevented. Prevention of chaotic development and return of development profits or the core land policy goals since our industrialization still remain unsolved.
Land speculations are induced due to privatization of the development profits, while the chaotic development taking advantage of the loopholes of land use regulation and yearning for maximization of the development profits causes the land prices to rise. Stabilization of the land markets through return of the development profits and well-planned national land management through prevention of chaotic development may well have been two top challenges for our land policies. In this context, it is deemed necessary to enhance the effects of land policies through their localization and interlink them for their synergic effects.
The purpose of this study was to review the hither-to real estate policies and address the problems of the Participatory Government's land policies and thereby, explore some market-friendly policy alternatives.
For this purpose, the researcher reviewed the real estate policies theoretically and thereupon, examined the real estate policies under former governments before the Participatory Government and the foreign cases to analyze the land policies of the Participatory Government and their problems and suggest some real estate policy directions for the new government.

국문 초록 (Abstract)

부동산정책이란 정부 및 지방자치단체가 여러 가지 부동산 문제를 해결 또는 개선하고 부동산과 인간과의 관계를 개선하기 위하여 만든 지침 또는 행동방안을 의미한다. 즉, 국민전체의 공통적인 생활기반인 부동산을 둘러싼 제반 문제를 결정 내지는 개선함으로써 부동산과 인간과의 관계를 보다 합리적으로 하려는 공적인 노력이다.
부동산은 자원의 특성상 완전경쟁시장을 통한 적정한 배분이 이루어지기 어려운 점을 전제로 할 때 시장실패는 필연적으로 야기되는 현상이며, 자원배분의 왜곡이 발생한다. 이러한 시장실패를 개선하기 위하여 공적개입은 필수불가결한 것으로 부동산정책은 무엇보다도 중요하며 필요한 것이다.
우리나라 부동산정책은 그동안 정권의 속성에 따라 많은 변천을 하여 왔다. 박정희 정부에서 부동산정책은 경제개발 5개년 계획이 적극적으로 추진되면서 국토의 개발과 정비를 위해서 국토종합개발계획이 수립되고, 국토개발 붐을 타고 곳곳에서 대규모 사업이 추진됨에 따라 정보를 우의에서 점하게 된 재벌과 권력층의 투기가 시작된 원년이라고 할 수 있으며, 전두환 정부에서는 물가안정․자율화․개방화를 3대 정책기조의 근간으로 삼고, 비업무용 토지정책을 실시하여 기업이 과도하게 매입한 토지를 처분하도록 함으로써 장기적으로 땅값 안정을 도모하고, 1980년대 초의 토지정책의 방향은 토지문제의 원인이 토지수급의 불균형에 있다는 인식이 팽배해지면서 토지정책의 초점이 토지공급의 확대로 기울게 되었다. 노태우 정부에서는 무역흑자와 3저 호황, 88올림픽으로 인한 통화량 증가로 부동산 가격이 급격하게 상승하면서 부동산 시장의 혼란이 심각하였다. 이에 정부에서는 1988년 8월 10일 부동산 투기근절을 위한 종합대책을 발표하여 검인계약서 실시, 양도소득세 강화, 종합토지세 및 공시지가 도입 등 토지공개념제도가 도입되고, 200만호 주택건설을 위한 5개 신도시 건설계획을 발표하였다. 김영삼 정부의 부동산정책은 노태우 정부에서의 강력한 투기억제 대책과 토지공개념의 실시에 따른 영향과 일본의 부동산 버블붕괴 등 세계적인 자산디플레이션 여파로 부동산 가격이 전반적으로 하향 안정세를 유지하였다. 이에 부동산 정책도 지속적으로 부동산 시장 안정을 꾀하기 위한 방향으로 이루어졌다고 할 수 있다. 김대중 정부는 IMF사태라는 국가적 위기체제의 처리를 안고 출발하면서 침체된 내수경기를 진작시키고 외화획득을 위한 수출증대에 역점을 두면서, 각종 규제를 완화하고 외국자본을 적극 유치하여 공영개발 방식보다는 민자유치 및 민영화에 역점을 두어 정권말기에는 부동산 투기가 일어나면서 가격이 상승하기 시작했다. 노무현 참여정부는 취임하면서부터 서민을 위한 형평과 분배위주의 정책을 펼쳐왔다. 부동산투기억제와 강남 집값 상승을 억제하기위한 이 같은 정책은 예상외로 저금리로 인한 풍부한 유동장세가 연출되면서 강남을 중심으로 집값이 폭등하는 결과를 가져왔다. 무분별한 재건축 규제는 수급불안을 가중시켰으며, 이는 곧 가격상승과 투기 장세를 불러왔다.
토지시장의 기능을 정상화하고 활성화시키기 위해서는 토지이용규제를 풀고 토지용지공급을 확대해야 한다는 주장이 많다. 그러나 도시용지 공급 원활화를 통해 토지시장기능을 정상화하기 위해서는 토지이용규제 합리화와 시장친화적인 방법으로 개발이익과 손실을 조정하여 토지로부터 발생하는 불로소득이 사유화되는 것을 방지하여야 한다. 토지이용규제를 기초로 개발이익환수가 이루어질 때 투기적인 토지수요를 차단하여 토지공급이 원활하게 이루어질 수 있고, 난개발을 방지할 수 있다. 난개발 방지와 개발이익환수 문제는 산업화 이후 우리나라 토지정책의 중요한 정책목표이나, 현재까지 해결해야 할 숙제로 남아있다.
토지투기는 개발이익의 사유화로 인해 나타나며, 난개발은 토지이용규제의 허점과 개발이익의 극대화를 위해 나타나 지가를 상승시키는 주요 원인이 되고 있다. 개발이익의 환수를 통한 토지시장 안정과 난개발방지를 통한 계획적 국토관리는 토지정책의 양대 과제라 할 수 있다. 토지정책의 지방화 차원에서 정책의 도입 가능성을 높이고, 관련 제도를 연계하여 시행함으로써 제도 시행의 시너지 효과를 거두도록 하여야 할 것이다.
본 논문은 그동안 시행하여온 부동산정책에 대하여 살펴보고, 참여정부의 토지정책부분에 대한 문제점을 도출하여 시장친화적인 정책대안을 모색하는데 그 목적이 있다.
이에 따라 본 연구는 부동산정책에 대한 이론적 고찰과 함께 참여정부 이전의 역대 정권에서의 부동산정책과 외국의 부동산정책을 살펴보고, 참여정부의 토지정책의 내용과 문제점을 분석하여 신정부에서 추진해야 할 정책방향을 제시해 보고자 하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 목적 1
• 제 2 절 연구범위와 방법 3
• 제 2 장 부동산정책에 대한 이론적 고찰 4
• 제 1 절 부동산정책의 의의 4
• 1. 부동산정책의 개념 4
• 2. 부동산정책의 필요성 5
• 제 2 절 토지에 대한 부동산정책 6
• 1. 토지원리와 토지소유제도 6
• 2. 우리나라 토지제도 9
• 3. 토지정책의 주요 수단 11
• 제 3 장 참여정부 이전의 부동산정책 14
• 제 1 절 박정희 정부의 부동산정책 14
• 1. 부동산정책의 배경 14
• 2. 주요 부동산정책 15
• 제 2 절 전두환 정부의 부동산정책 16
• 1. 부동산정책의 배경 16
• 2. 주요 부동산정책 17
• 제 3 절 노태우 정부의 부동산정책 18
• 1. 부동산정책의 배경 18
• 2. 주요 부동산정책 18
• 제 4 절 김영삼 정부의 부동산정책 19
• 1. 부동산정책의 배경 19
• 2. 주요 부동산정책 19
• 제 5 절 김대중 정부의 부동산정책 20
• 1. 부동산정책의 배경 20
• 2. 주요 부동산정책 21
• 제 4 장 참여정부의 부동산정책 22
• 제 1 절 참여정부 부동산정책의 본질 22
• 제 2 절 주요 부동산정책 24
• 1. 2003.10.29대책 : 주택시장 안정을 위한 종합대책 24
• 2. 2005.8.31대책 : 투기 억제와 서민주거 안정정책 27
• 3. 2006.3.30대책 : 8.31후속대책 30
• 4. 2006.11.15대책 32
• 5. 2007.11.11대책 34
• 제 5 장 외국의 사례 36
• 제 1 절 미국 36
• 제 2 절 영국 38
• 제 3 절 독일 39
• 제 4 절 프랑스 41
• 제 5 절 일본 42
• 제 6 절 중국 44
• 제 7 절 외국 부동산정책의 시사점 45
• 제 6 장 부동산정책의 문제점 및 정책대안 47
• 제 1 절 부동산정책의 문제점 47
• 1. 복잡한 체계의 토지이용규제 47
• 2. 택지공급의 획일성 49
• 3. 개발이익 환수제도의 문제점 51
• 4. 보유세 부담 가중 54
• 5. 종합부동산세 과세상의 문제점 55
• 6. 양도소득세 과세상의 문제점 62
• 제 2 절 시장 친화적 정책대안 67
• 1. 체계적인 토지이용계획 확립 67
• 2. 토지 공개념 제도의 확대 시행 68
• 3. 택지공급 경쟁시장으로 전환 68
• 4. 기부체납 등 강제적 원가부담 제거 69
• 5. 공영개발 토지의 임대 70
• 6. 토지와 건물 구별 과세 70
• 7. 종합부동산세 과세체계 개편 71
• 8. 양도소득세제의 개선 72
• 9. 용적률거래제의 도입 75
• 제 7 장 결 론 76
• 참 고 문 헌 79
• 부 록 83
• ABSTRACT 91