문화유산 보호 조례안 의결에 대한 무효확인소송의 법적 쟁점 = Legal Issues in a Lawsuit Seeking a Declaration of Nullity Regarding the Amendment of a Cultural Heritage Protection Ordinance

국문 초록 (Abstract)

대상판결에서는 역사문화환경 보존지역의 범위를 초과하는 지역에서 이루어지는 개발행위에 대해 당시 문화재청장(현 국가유산청)과 협의할 수 있는 규정을 삭제한 지방의회 의결이 위법한지가 핵심적 쟁점이었다. 대법원은 이러한 지방의회의 의결이 적법하다고 판시하였지만, 대법원이 논증한 몇 가지 쟁점에 있어서 의문이 있다. 지방자치법 제192조 제8항에 따른 조례안 의결 무효확인의 소는 추상적 규범통제의 성격을 가지는 특수한 소송유형이다. 이러한 소송 형식에서 소의 이익을 인정하는 것은 옳지 않다. 이러한 소송은 감독청이 국가 법질서의 통일성 유지와 합법성 통제를 위해 조례제정을 통제하기 위한 수단이다. 그러나 동일한 행정주체 내의 기관 간 분쟁이 아니므로 이를 기관소송으로 보는 것은 타당하지 않다. 또한 대상판결에서는 이 사건 조례 조항을 삭제하는 것이 위법이 아니라고 보고 있다. 조례에는 문화유산법 제13조 제3항과 동일한 규정을 두고 있지 않다. 그 대신 이 사건 조례 조항을 마련하여 역사문화환경 보존지역의 범위 밖의 개발행위에 대해 감독청과 협의할 수 있는 절차를 마련하였는데, 이 사건 조례안 의결을 통해 이를 삭제한 것이다. 문화유산법 제13조 제3항에 의하면, 일정한 경우 역사문화환경 보존지역의 범위를 확대할 수 있다, 이러한 경우에는 국가유산청과 협의를 하고, 또 소정의 절차를 거쳐 국가유산청의 허가 여부를 결정한다. 이 사건 조례 조항을 삭제한 것은 보존지역의 범위 밖의 개발행위와 관련하여, 법률에 보장된 감독청의 협의 권한을 원천적으로 박탈한 것이다. 또한 역사문화환경 보존지역 밖의 개발행위로부터 지정문화유산을 보호할 수 있는 절차도 배제한 것이다. 그런 점에서 이 사건 조례안 의결은 위법하다. 그 밖에 예비적 청구에서 국가유산청의 재의 요구 지시가 없다는 점을 이유로 각하하였으나, 사실상 동일한 조례안 의결에 대해 이를 요구하는 것은 현실적으로 기대하기 어렵다. 중요한 문화유산의 보호와 관련된 사건이라는 점에서 대상판결에는 치밀한 논증이 요구된다. 그러나 행정소송의 이론이나 지방자치법의 특성 등의 관점에서, 대상판결이 제시한 주요 쟁점의 논거에는 아쉬운 점이 적지 않다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The key issue in the subject judgment was whether a local council resolution to delete a provision requiring consultation with the then Commissioner of the Cultural Heritage Administration (now the Korea Heritage Service) regarding development activities conducted outside historical and cultural environment preservation zones was unlawful. While the Supreme Court ruled that the local council’s resolution was lawful, doubts remain about several points argued by the Supreme Court of Korea. A lawsuit seeking a declaration of the invalidity of a draft ordinance under Article 192(8) of the Korean Local Autonomy Act is a special type of litigation characterised by abstract norm control. Recognizing interests in this type of litigation is inappropriate. It allowes the supervisory authority to control the enactment of ordinances, thus maintaining the unity of the national legal order and ensuring legality. However, it should not be viewed as an inter-agency lawsuit, because it is not a dispute between agencies within the same administrative entity. Furthermore, the subject judgment holds that repealing the relevant provision of the ordinance in this case is not unlawful. The ordinance does not contain a provision that is identical to Article 13(3) of the Korean Cultural Heritage Act. Instead, the relevant provision of the ordinance was established to provide a procedure for consulting with the supervising authority regarding development activities outside the historical and cultural environment preservation zone. In this case, adopting the ordinance bill in this case effectively repealed this procedure. According to Article 13(3) of the Korean Cultural Heritage Act, the scope of a historical and cultural environment preservation zone may be expanded under certain conditions. In such cases, consultation with the National Heritage Agency is required, and the agency decides on whether to grant permission according to prescribed procedures. Eliminating this relevant provision of ordinance would prevent the supervising authority from exercising its statutory right to consult on development activities outside the preservation zone. Furthermore, it would eliminate the necessary procedures to protect designated cultural heritage from development activities occurring outside the designated area. Therefore, adopting this ordinance would be unlawful. Although the court dismissed the alternative claim because the Korea Heritage Service did not request reconsideration, it is unrealistic to expect the Service to issue such a directive for an identical ordinance. As this case concerns the protection of important cultural heritage, the judgment requires meticulous reasoning. However, from the perspectives of administrative litigation theory and the characteristics of the Local Autonomy Act, the arguments presented in the judgment are significantly flawed in their approach to the key issues at hand.