부동산세제 쟁점 분석 및 정책제언

국문 초록 (Abstract)

○ 본 연구는 20대 대선에서 제시된 주요 부동산세제 공약을 정리하고, 공약별 쟁점과 시사점 및 새 정부 부동산세제 정책에 대하여 제언하고자 함
- 최근 몇 년간 주택가격이 급격하게 상승하면서 제20대 대선의 핵심은 “부동산” 정책에 있으며, 부동산세제의 단기·중장기 정책방향에 대하여 심도 있게 고민해볼 좋은 기회일 수 있음
- 이에 본 연구는 20대 대선의 주요 부동산세제 공약을 정리하고, 핵심 쟁점을 경제적·입법적 관점에서 분석함으로써 조세이론 및 정책적 측면에서 부동산세제의 바람직한 정책방향을 제시하고자 함
· II장은 부동산시장 동향과 정부별 부동산세제 정책을 정리하였으며, III장에서의 20대 대선 부동산세제 공약을 바탕으로 IV장에서 주요 부동산세제 공약 관련 쟁점을 도출·분석하고, V장과 VI장은 각각 공시가격과 주택세제 정책방향을 제시하며, VII장에서는 바람직한 부동산세제 정책에 대한 제언으로 마무리함
□ 부동산시장과 정책동향
○ 2017년 이후 주택거래량 및 주택가격은 상승세였으나 2021년 이후 정체
- 2017년 이후 주택거래량 추이를 살펴보면 대책 발표 후 거래량이 감소하다가 다시 증가하는 패턴이 반복적으로 발생하였으나, 2021년 이후 주택거래량은 감소세
- 2017년 이후 주택가격 상승 지속, 2021년 하반기 이후 하락 추세
○ 정부는 주택시장 안정화를 위하여 2017.6월 부동산정책을 시작으로 주택시장 안정화를 위하여 수요·공급 측면에서 30여 차례의 부동산정책 발표
- 부동산세제 정책의 주요 특징을 요약하면 다음과 같음
· 다주택자 및 단기 차익거래에 대하여 양도소득세 중과세 강화
· 공시가격 현실화 정책을 통한 보유세 증세 정책 실행
· 취득세 강화정책을 사용함으로써 다주택자에 대한 신규수요까지 원천적으로 차단
· 2016.11월 조정대상지역을 도입·지정하여 핀셋 과세를 함으로써 시장 관리
○ 노무현 정부 이후 진보·보수 정권에 따라 부동산세제의 정책기조 변동
- 노무현 정부(2003~2008년)는 과열된 주택시장을 배경으로 부동산세제 개혁 단행
· 투기지역 지정제도 도입, 주택 실거래가 신고제 도입, 종합토지세 폐지·종합부동산세 신설, 단기거래·다주택자·비사업용 토지에 대한 양도소득세 강화, 거래세 완화
- 이명박 정부(2008~2013년)는 글로벌 금융위기를 배경으로 각종 부동산 규제 완화 및 부동산세 완화 정책 실시
· 재산세·종합부동산세 완화, 양도소득세 중과 완화, 주택 유상거래에 대한 취득세 감면
- 박근혜 정부(2013~2017년)는 민간소비 활성화를 위하여 부동산경기 부양책 실시
· 민간임대주택 활성화를 위한 세제 지원정책 실시, 취득세율 영구 인하, 생애최초 주택취득세 감면 도입, 양도소득세 다주택자·단기거래 중과 완화
- 문재인 정부(2017~2022년)는 주택시장 안정화를 위하여 다주택자·법인에 대한 중과세 강화, 과세표준 인상을 통한 보유세 증세 정책 실시
· 다주택자·법인의 부동산세 세부담 강화, 1주택자에 대한 세부담 완화, 민간임대사업자 세제 혜택 축소, 단기거래·다주택자·비사업용 토지에 대하여 양도소득세 중과 강화, 조정대상지역 지정을 통한 지역별 핀셋 정책 실시, 공시가격 현실화를 통한 보유세 과세표준 인상
□ 20대 대선 부동산세제 공약 분석
○ 더불어민주당과 국민의힘은 주택가격 상승으로 크게 증가한 부동산세 부담을 완화하는 공약을 공통적으로 발표(표 1)
- 더불어민주당은 보유세는 적정 수준으로 높이되, 거래세는 낮추는 기본방향을 제시
· 주요 공약으로 ‘공시가격 관련 제도 전면 재검토’, ‘불합리한 종합부동산세 개선’, ‘실수요자의 취득세 부담 인하’ 등을 발표
- 국민의힘은 ‘부동산세제 정상화’라는 목표 제시
· ‘2022년 주택공시가격을 2020년 수준으로 환원’, ‘종합부동산세와 재산세의 통합’, ‘양도소득세 개편’, ‘취득세 부담 인하’ 등을 발표
□ 주요 부동산세제 공약 관련 쟁점 분석
○ 취득세 완화
(1) 세율체계 개편 대안 분석
※ 대안1: 3%의 최고세율 적용 구간을 12억원 초과 주택으로 상향 조정
· ① 기본적으로 현행 제도의 문제점을 그대로 유지
· ② 평균세율이 상승하는 누진세율 구간은 중간 과세구간인 6~12억원 구간에 국한됨
· ③ 6~12억원 구간에서 평균세율은 매 300만원마다 0.01%p 상승하여 1%에서 3%에 이르는 200개 세구간으로 구분되어 세율체계가 매우 복잡함
· ④ 6~12억원 구간에서 평균세율이 0.01%P씩 증가하여 거래집중 현상이 상당히 완화되지만 그럼에도 세율의 비연속적 증가로 거래집중 현상이 완전히 해소되는 것은 아님
※ 대안2: 단일세율로 전환
· ① 고가주택 취득자에 대한 세부담 완화 측면에서 형평성 문제 제기 가능하나, 주택임대사업자들은 다주택자이지만 저가주택을 구입하므로 세율 자체가 형평성을 훼손하는 것은 아님
· ② 세율 변화에 따른 주택거래량의 변화를 초래할 수 있으나, 미래 취득에 대해 과세하는 것이므로 취득가격에 따른 거래량 왜곡 효과는 오히려 감소할 것임
· ③ 세제의 단순화로 납세자의 이해 및 순응도 증진 가능
※ 대안3: 초과누진세율로 전환
· ① 6억원 초과 주택의 세부담이 전체적으로 감소하나, 단일세율과 마찬가지로 세율 자체가 형평성을 훼손하는 것은 아님
· ② 누진세율체계를 원한다면 현행 단순누진체계보다 단순하게 표현할 수 있으며, 납세자에게 더욱 익숙한 세율구조이므로 가장 논리적인 방식임
(2) 취득세 세수변화
· 2021년 주택 유상거래 취득세 과세자료를 기준으로 세율 개편에 따른 취득세 본세의 세수변화를 추정
· 초과누진세율로 개편 시 세수가 가장 크게 감소하며, 단일세율로 개편 시 세율 수준을 어떻게 설정하냐에 따라 세수 증감 변화
· 취득세 개편이 지방재정에 미치는 부정적인 영향을 고려하여 세수를 포함한 재정감소분에 대한 보전방안이 전제되어야 함
(3) 생애 최초 주택에 대한 취득세 감면
· 자산가격 상승에 따라 무주택자 및 청년층의 주택 마련에 대한 부담이 크게 증가한 현재의 상황을 바탕으로 생애최초 주택구입자에 대하여 세제지원을 확대하는 정책은 타당하다고 판단됨
· 단, 해당 세제지원은 주택취득을 지원하는 제도로 무주택자와의 형평성을 왜곡시킬 수 있으므로 횟수를 생애 한 번으로 국한하는 것이 바람직함
○ 재산세·종합부동산세 통합
- 재산세·종합부동산세 통합시 지방세 또는 국세로 통합하는 두 가지 대안을 고려 가능
(1) 정부간 조세할당의 원리
· 공공서비스 편익에 대한 가격기능 목적의 부동산보유세는 지방세로 할당하는 것이 적절
· 자산 불평등 해소 목적의 부동산보유세는 국세로 할당하는 것이 적절하지만, 부동산 총보유액에 대한 누진세율체계로 과세하여 개인 간 형평성을 달성할 수 없으며 오히려 형평성의 상당한 왜곡을 초래할 수 있음
· 부동산 유형별 인별 전국 합산 금액에 대해 누진세율로 과세하는 경우 각 개인별 및 법인별 전국 부동산 보유 현황을 파악해야 하므로 징세행정 측면에서 중앙정부의 역할이 중요해지며, 부동산보유세의 공공서비스 가격기능은 작동하지 않음
· 전반적으로 부의 수직적 형평성을 개선할 수 있으나, 자산의 순보유액이 아니라 부동산을 유형별로 구분하고 해당 유형의 부동산 유형별로 총보유액에 대해 과세하므로 수평적 형평성을 크게 왜곡시킬 것임
· 따라서 가격기능을 통한 지방재정의 책임성을 제고하는데 도움이 되지 않으면서 형평성을 개선하는 것도 아님
(2) 재산세·종합부동산세를 지방세로 통합시 입법적 쟁점사항
· ① 국세에서 지방세로의 변경만으로 위헌성이 인정되는 것은 아님
· ② 국세인 종합부동산세를 지방세로만 변경하여 과세권자가 중앙정부가 아닌 지방정부로 변경만 하는 것이라면 개편의 큰 틀을 바꾸는 데에는 상대적으로 어려움이 적다고 할 수 있음
· ③ 지역간 재정력격차 조정을 반드시 부동산교부세로 해야 하는 것은 아니므로, 다른 대안이 있다면 종합부동산세(국세)와 부동산교부세를 유지해야 하는 것은 아님
· ④ 재산세와 종합부동산세를 궁극적으로 하나의 세목으로 통합하기 위해서는 최대한 유사한 세목으로 운영하여 부동산 관련 과세대상을 통일하여야 함
· ⑤ 주택의 통합평가에서 토지, 건물을 별도로 평가함에 따라서 주택에 대한 세부담 중립 측면에서 문제제기가 있을 수 있음
· ⑥ 과세권자가 지방세인 경우에는 과세관할이 주요한 문제가 될 수 있으며, 납세의무자의 처지에서는 인별 기준으로 가는 것이 편의성이 높다고 할 수 있음
· ⑦ 부동산보유세에 대한 부가세를 어떻게 매길지에 대한 검토 필요
(3) 종합부동산세·재산세의 법적 성격과 관련 쟁점
· 재산세, 종합부동산세는 부동산 보유단계의 세금이나 부동산보유세의 문제점과 개선방안을 논할 때 해당 세금의 법적 성격을 어떻게 보는지에 따라 접근방식이 달라질 수 있음
· (부유세적 성격) 먼저 부동산이라는 재산을 보유하는 것 자체에 세금을 매기는 부유세의 성격이 있다고 할 수 있으나, 우리나라 종합부동산세는 매년 6월 1일 부동산의 소유자에게 해당 부동산의 공시가격을 기준으로 과세하고 부채를 공제하지 않는다는 점에서 순 부유세의 성격은 아님
· (양도소득세 선납의 성격) 재산세나 종합부동산세를 미실현 이득에 대한 과세로 보고 실현되었을 때 매기는 양도소득세를 실현 전 과세된다고 하는 입장이라 할 수 있으며, 이러한 입장에 따른다면 재산세, 종합부동산세 및 양도소득세의 이중과세가 되지 않도록 할 필요가 있으나, 현재는 이들 세목 간 이중과세를 조정하고 있지는 않음
· 현행 재산세 및 종합부동산세를 순 부유세의 성격으로 보자는 입장에서는 부채를 고려하자는 주장을 할 수 있고, 양도소득세 선납의 성격으로 보자는 입장에서는 재산세 및 종합부동산세 납부한 것을 양도소득세 계산 시 공제를 해주자는 주장이 가능할 수 있음
· 그렇지만 이 모두 재산세 및 종합부동산세의 현재 부동산 보유 자체에 대해 담세력이 있다고 보는 입장과 일치하는 것은 아니라 할 수 있음
○ 국토보유세 도입
(1) 재산세 과세체계 개편 여부
· 국토보유세의 도입으로 인해 전국의 모든 토지를 대상으로 재산세와 국토보유세를 두 번 부과함으로써 이중과세라는 비판이 제기될 수 있음
· 납세자의 수용성을 높이려면 국토보유세 도입 시 국토보유세와 재산세의 조세 성격을 명확히 하는 방향으로 재산세 개편이 필요할 수 있음
(2) 토지 용도별 차등과세 폐지 여부
· 국토보유세에서는 주택의 부속토지, 종합합산토지, 별도합산토지, 분리과세토지 등으로 용도를 구분하지 않고, 모든 토지를 인별 합산하여 과세하는 방향으로 설계되나, 현행 부동산보유세인 재산세와 종합부동산세에서는 토지를 용도별로 구분하여 세율을 달리 적용하는 등 차등 과세함
· 국토보유세에서 ‘토지 용도별 차등과세’ 폐지는 토지 용도별 과세 불형평을 제거하고, 토지의 효율적 이용을 장려하는 효과가 있음
· 하지만 국토보유세의 과세체계는 재산세와 종합부동산세에서 적용하고 있는 토지에 대해 용도별 차등과세를 폐지하고, 납세의무자가 소유한 전국에 있는 모든 토지를 합산하여 과세하면 토지를 과다보유하고 있는 개인과 법인의 과세표준과 세부담이 많이 증가함
· 국토보유세 도입 시 토지 소유가 많은 제조업의 세부담이 큰 폭으로 늘어남으로써 영업 성과가 악화됨으로써 경쟁력이 낮아지고, 이는 고용, 투자 등에 악영향을 미칠 수 있음
· 토지 용도별 차등과세는 경제활동에 이용되는 토지에 대해 정책적으로 낮은 세율로 과세함으로써 자원 배분을 유도하는 기능이 있는데, 토지의 용도별 차등과세를 폐지함으로써 이러한 정책 유도 기능이 상실됨
(3) 주택 부속토지의 과세대상 포함 여부
· 주택의 부속토지에 대해서만 과세하기 위해서는 과세표준 산정방식의 변경이 필요함
· 국토보유세에서는 주택 중 부속토지에 대해서만 과세하고 있으므로 과세표준을 정확히 산정하려면 주택의 전체 가격에서 건축물 가격을 제외한 부속토지 가격만을 산정하여야 할 필요가 있음
(4) 주택분 종합부동산세 폐지 여부
· 국토보유세에서는 토지소유자에게만 부과하며, 국토보유세의 도입으로 현행 종합부동산세 주택분은 폐지됨
· 국토보유세의 도입으로 현행 종합부동산세 주택분이 폐지되면 주택가격 안정에 대한 조세정책을 펼치기 어려울 수 있음
(5) 세부담 전가 여부
· 이상적인 토지가치세를 부과하기 위해서는 토지의 임대가치를 정확히 평가하여 매년 미개량토지 임대가치와의 차액인 경제적 지대에 대해 과세하여야 함(Hughes et al, 2020)
· 더욱이 토지가치를 정확히 평가할 수 있다고 하더라도 토지가치는 정부의 공공서비스뿐 아니라 민간부문의 개발에 의한 누출효과에 영향을 받으므로 정부에 의해 창출된 경제적 지대만을 분리하는 것은 불가능함
· 기업에 부과된 토지가치세는 개별기업의 생산비용을 인상시키고 기업은 이를 상품가격 인상에 반영함으로써 소비자에게 토지가치세를 전가할 수 있음
· 농지 및 공장용지를 주거용 및 상업용 토지에 비해 저율 과세한다면 농지 및 공장용지의 전용이 지연되어 주거용 및 상업용 토지의 공급이 위축될 수 있음
· 국토보유세 도입 과정에서 기존의 토지보유세에 비하여 농지 및 공장용지와 주거용 및 상업용 토지의 세율 격차가 감소한다면 오히려 주거용 및 상업용 토지 이용 임차인에 대한 전가 수준이 감소할 수도 있음
· 일반적으로 가장 이상적인 토지가치세는 연간 토지 임대가치인 경제적 지대만큼 매년 징수하는 것이나, 국토보유세는 인별 토지가치의 합산액에 대하여 누진세율로 과세하고, 농업·산업용 등 생산적 이용 토지에 대해서는 조세우대를 고려함에 따라 효율성 손실 없는 형평성 달성은 사실상 불가능함
□ 공시가격 정책의 평가와 향후 과제
○ 공시가격 현실화 추진 현황
- 2019년부터 국토교통부는 주택 등에 대한 부동산 공시가격을 시세에 공시가격 현실화율을 곱하여 산정하는 방식으로 변경
· 실제로, 2022년 공시가격은 2021년 말 시세에 가격대별 현실화율 수준(2021년 현실화율+현실화율 제고분)을 곱하여 산정됨
- 2020년 4월 국토교통부는 공시가격 현실화 계획수립을 위한 법적 근거를 마련하고, 그해 11월에 부동산 공시가격 현실화율을 90%까지 상향하는 「부동산 공시가격 현실화 계획」을 발표함
· 공시가격 현실화 계획은 국민 부담의 형평성 제고 등을 위해 토지, 주택 등 모든 부동산의 공시가격을 시세의 일정 비율(90%)로 맞추겠다는 정책 의지이며, 공시가격 현실화 정책을 안정적이고 투명하게 추진하는 방안임
- 부동산 공시가격 현실화 계획으로 인해 공동주택과 단독주택 간 현실화율 격차는 축소되었으나, 주택가격대별 현실화율 격차는 오히려 확대됨
○ 부동산 공시가격 현실화 계획의 평가
- (입법취지) 공시가격 현실화 계획은 부동산공시법상 적정가격을 공시하도록 한 법률 취지를 반영하여 구체적인 공시가격의 정책목표를 설정하였다는 점에서 의의가 있음
· 부동산공시법의 적정가격이 정책가격, 거래가능가격, 시장가치 중 구체적으로 무엇을 의미하는 지에 대한 논란이 있음
· 「부동산 공시가격 현실화 계획」에서는 적정가격 개념을 학계의 “거래가능가격”으로 규정한 것으로 판단됨
· 공시가격 현실화 계획은 “적정한 가격형성”과 “조세·부담금 등의 형평성 도모”를 위해 부동산의 공시가격을 시세의 일정 비율(90%)로 맞추겠다는 정책 의지의 표현임
· 시세의 일정 비율로 공시가격을 산정하는 현실화 계획은 과거 ‘변동률’ 위주의 공시가격 산정과 근본적으로 다름
· 공시가격 현실화 계획은 부동산공시법상 적정가격을 공시하도록 한 법률 취지를 반영하여 구체적인 공시가격의 정책목표를 설정하였다는 점에서 의의가 있음
- (공시가격의 균형성·형평성) 공시가격의 영향 중 부동산보유세가 가장 중요하다는 점을 고려하면 현실화율 격차를 해소함으로써 국민 부담의 형평성 제고가 우선되었어야 함
· ‘부동산 공시가격 현실화 계획’은 부동산 유형, 가격대 등에서 발생하는 현실화율 격차 해소보다는 현실화율 수준 제고를 우선함
· 현실화율 수준 제고를 우선한 배경에는 보유세 부담의 강화 차원에서 고가 주택을 중심으로 공시가격 현실화가 추진되었기 때문임
· 2020년 11월에 정부는 부동산 공시가격 현실화율을 90%까지 상향한다는 공시가격 현실화 계획을 발표하였으며, 주택 가격대별로 목표 현실화율 달성 시기를 다르게 설정함
· 공시가격 변동은 부동산보유세(재산세, 종합부동산세 등)에 미치는 영향이 가장 크다는 것을 고려하면 조세·부담금 등의 형평성을 도모하기 위해 “균형성” 제고를 우선할 필요가 있었으나, 그렇지 못했음
· 공시가격의 영향 중 부동산보유세가 가장 중요하다는 점을 고려하면 부동산 유형, 가격대 등에서 발생하는 현실화율 격차를 해소함으로써 국민 부담의 형평성을 높이려는 노력을 우선할 필요가 있었음
- (공시가격 현실화 추진의 유연성) 공시가격 현실화 계획 추진상 부동산시장 여건, 국민부담 등을 고려하여 유연성을 확보하지 못함에 따라 2022년 보유세 과표로 과거 공시가격을 적용하는 등의 조세원칙 훼손 초래
· 공시가격 현실화 계획은 부동산의 유형별 시세 반영률의 목표 달성을 위하여 필요한 기간 및 연도별 달성계획을 수립함
· 부동산 시장 상황 등과 관계없이 연도별 공시가격 현실화율 달성계획을 일률적으로 추진함에 따라 공시가격 상승률이 상당히 높아짐
· 2021년 주택공시가격 상승폭(19.05%)이 예년보다 훨씬 커짐에 따라 공시가격을 일정 수준으로 제한하자는 주장이 당시 여권 내에서도 제기됐음에도 불구하고 공시가격 현실화 계획을 지속해서 추진함
· 이는 공시가격 현실화 계획에서 시세 반영률의 연도별 달성계획이 부동산 시장 여건, 국민 부담 등을 고려하여 조정할 여지를 두지 않았기 때문임
· 공시가격 현실화 계획을 부동산시장 여건, 국민 부담 등을 고려하여 유연하게 조정하지 못함에 따라 2022년 보유세 과표 산정 시 2021년 공시가격을 적용하는 등 조세원칙이 훼손됨
- (공시가격 신뢰성) 공시가격에 대한 투명성을 높이기 위해 2021년부터 공시가격 산정 기초자료를 함께 공개하고 있지만 납세자의 이의제기가 늘어나는 등 공시가격 신뢰성 제고에는 한계가 있음
· 국토교통부는 공시가격의 정확성, 객관성을 강화하기 위해 산정기준, 검증체계 등 공시가격 시스템 전반을 개선하고, 공시 관련 정보공개 범위를 확대함
· 공시가격의 정확성을 높이기 위해 표준부동산 수를 확대하였으며, 개별 부동산 가격산정에 적용되는 비교 표준부동산 선정기준을 구체화하여 시·군·구 담당자의 자의성을 최소화하고, 2021년부터 공시가격 산정 기초자료를 공개함
· 하지만 납세자의 이의제기가 늘어나는 등 공시가격 신뢰성 제고에는 한계가 있으며, 공시 주체 간 역할 분담을 통해 공시가격의 신뢰성을 높이는 제도적 기반은 여전히 취약
○ 정책방향
- “적정한 가격형성”과 “조세·부담금 등의 형평성 도모”를 위해 공시가격을 시세의 일정 비율로 맞춘다는 정책은 올바른 방향이므로 앞으로도 지속되어야 함
- 공시가격 정책은 부동산공시법의 목적 중 “조세·부담금 등의 형평성 도모”에 더욱 집중할 필요가 있음
- 공시가격 시세 반영률의 연도별 달성계획도 국민 부담 및 납세자 수용성 등을 고려하여 유연하게 조정돼야 함
- 공시가격의 신뢰성을 높이는 제도적 방안의 하나로 광역지방자치단체가 공시가격을 검증하고 제도 개선을 할 수 있는 권한을 부여할 필요도 있음
□ 주택세제 정책의 평가와 방향
○ 과세대상으로 주택은 투자재이면서, 주거서비스에 대한 소비재의 성격을 동시에 가지고 있으며, ‘주거안정’의 측면도 간과할 수 없음
○ (취득세 부담수준) 주택 취득세율 인하는 거래비용을 낮춘다는 측면에서 경제적 효율성을 제고시킬 수 있지만, 효율성을 얼마나 제고시킬 수 있는지 증명되지 않음
- 세부담 중립 측면에서 보유세 강화와 동시에 진행되는 경우 납세자의 조세저항은 오히려 사회적 순편익을 낮출 수 있음
· 보유세 부담의 조정 없는 취득세 인하는 자본화를 통해 기존 소유자에게 오히려 이익을 줄 수 있으므로(IFS, 2011) 개편 시 세부담 중립에 대한 고민 필요
- 취득세율 인하는 단기적으로 거래량을 증가시켜 주택시장의 불안정성을 야기할 수 있음
· 선행연구는 부동산 거래세 개편은 단기적으로 거래가격 및 거래량에 영향을 미칠 것이라는 결과 제시
- 더욱이 취득세가 우리나라의 지방세의 30%를 차지하는 근간세목으로 취득세 인하는 지방재정의 큰 영향을 미칠 수 있으므로 취득세의 대폭 인하는 상당히 어려울 수 있음
· 취득세는 지방세의 30%를 차지하여 지방재원의 중요한 위상을 차지하고 있음
· 취득세 완화가 경제적 효율을 제고할 수 있는 대안이라고 하더라도 지방재원의 보전대책 없이 실행하기에 상당한 어려움이 따를 수 있음
- 하지만 형평성 측면에서 주택거래대금에 대한 형평화는 바람직하지 않으므로 유상거래 단순누진 세율, 주택증여 및 다주택자에 대한 중과세는 재평가되어야 함
○ (재산세·종합부동산세 통합) 현재와 같이 종합부동산세가 재산세 과세체계를 그대로 따르며, 다주택자에 대한 징벌적 조세의 역할을 수행한다면 굳이 독립적인 세목일 필요는 없음
- 하지만 최근 여러 국가의 부유세 신설논의는 부의 불평등 문제를 해소하기 위하여 기존 보유세를 보완하는 세제의 필요성이 제기되는 것을 주목하여야 함
- 재산세와 통합을 통하여 종합부동산세의 수직적 형평성을 약화시키더라도 자산격차의 확대를 개선하기 위해서는 현행 소득재분배 기능을 수행하는 세제의 개편 필요
· 최근 전세계적으로 자산가치가 상승과 함께 자산격차 문제가 대두되면서 우리 또한 부의 불평등 문제가 심화되고 있음
· 재산세와 종합부동산세의 통합과 함께 수직적 형평성 기능을 수행하는 기존 조세체계의 보완이 종합적으로 검토되어야 함
· (검토대상) 임대소득세 과세대상 누락, 1주택자 및 2주택 전세 임대소득세 비과세, 양도소득세 1주택자 비과세, 상속세의 높은 면세점, 조세전략을 통한 증여세 세부담 회피 등 기존 조세체계 검토
○ (주택수에 따른 차등화 폐지) 종합부동산세 과세기준을 현행 주택수 및 가액별 누진세율에서 주택수를 배제한 가액기준만 적용함으로써 조세의 효율성·형평성 제고 가능
- 종합부동산세의 다주택 보유에 대한 페널티를 배제함으로써 조세 효율성·형평성 제고
- 가액기준 과세를 통하여 현행 다주택자 중과로 왜곡되어 있는 수평적 형평성을 개선하고, 보유 자산가치에 대하여 누진적으로 과세함으로써 조부유세(gross wealth tax) 성격을 강화시킬 수 있음
- 다주택자의 과도한 종합부동산세 부담은 재산권 침해의 가능성 존재
· 종합부동산세 자체도 도입 당시에도 위헌논란이 있었으며, 이중과세의 문제, 미실현이득과세의 문제, 조세평등주의와 재산권보장 원칙 위배의 문제, 과잉금지의 원칙 위배의 문제 등이 지적된 바 있음
· 다주택자에 대해 종합부동산세를 중과하는 것의 목적이 정당하더라도 다른 세부기준에 부합되지 않는다면 헌법 제23조 제1항의 재산권 침해, 헌법 제11조의 평등권 침해가 될 수 있음
· (목적의 정당성) 다주택자에게 종합부동산세를 중과하는 것을 입법정책적 목적의 정당성으로 제시하고 있음
· (수단의 적정성) 다주택자에 대한 종합부동산세 중과라는 수단의 적정성에 대해서는 논란도 있을 수 있음
· (침해의 최소성) 다주택자에 대해 매년 최대 6%의 세율을 적용하여 과세한다는 것은 최소침해성에 반할 가능성이 크다는 견해도 존재
· (법익의 균형성) 다주택자에 대한 규제가 주거안정이라는 공익적 목적이 존재하더라도, 단기간 원본이 잠식되어 보유 자체를 부정하는 정도까지 이르러서는 안 되므로 법익의 균형성이 없다는 견해도 존재
- 하지만 형평성 제고를 위해서는 가액기준으로의 개편뿐만 아니라 형평성을 왜곡시키는 다른 제도적 요인 또한 검토되어야 함
· ① 재산세는 물건별로 누진세율과 세부담상한을 적용함에 따라 공시가격이 동일하다면 여러 채로 나누어 가지고 있는 것이 세부담 측면에서 유리하므로 오히려 수평적 형평성 달성 저해
· ② 특정 가액을 기준으로 세부담을 급격하게 증가시키는 제도적 요인은 납세자 간 세부담 형평성을 왜곡(종합부동산세 과세기준, 재산세 특례세율, 재산세 세부담상한율, 취득세 단순누진세율 등)
· ③ 종합부동산세는 과세대상 유형별로 과세함으로써 부동산자산 총액에 대한 조세부담의 수직적 형평성을 달성하기 근본적으로 어려운 구조로 설계되어 있음
· ④ 종합부동산세는 재산세 감면제도를 그대로 준용함에 따라 수직적 형평성 기능 달성에 미흡
- 이에 종합부동산세의 부유세적 성격을 강조하고자 한다면 현행 제도의 개편도 동시에 이루어져야 함
○ (조세를 통한 부동산시장 안정화) 시장안정화를 위하여 보유세를 정책세제로 사용하는 정책은 재검토되어야 함
- 이론적으로 부동산세의 자본화로 인하여 부동산세 인상은 부동산 가격을 억제할 수 있으나, 주택 보유세가 인상되면 그 시점에서의 주택 보유자의 세부담은 증가하지만, 그 이후 주택을 구입하는 사람들의 주택 보유 수익률은 불변한다는 지적 존재
· 보유세제인 종합부동산세의 도입으로 이전에 비하여 주택에 대한 보유세 부담이 강화되었다면 그 시점에서 주택 가격은 하락하지만, 이것으로 지속적인 하락을 유인할 수는 없음
· 보유세제 강화가 주택의 시장가격을 낮출 것이지만 동시에 보유세제 부담은 증가하는 것이므로 주거비용을 낮추는 것은 아님
· 주택에 대한 취득세율을 인하하고 보유세율을 인상하는 정책조합을 실행한다면, 전자는 주택의 시장가격을 상승시키고 후자는 하락시킬 것이므로 이들의 주택가격에 대한 정책효과는 상당 부분 상쇄되며, 그 상대적 크기에 따라 가격의 등락이 결정될 것임
- 재산세가 투기적인 주택가격 폭등과 변동성에 대응하는데 현실에서 효율적인 수단인지 여부는 여전히 실증적 질문으로 남아 있음(Norregaard, 2013)
- 우리나라는 부동산시장 안정화 기능을 부각시키고 있지만 부동산시장 안정화가 보유세의 주기능으로 이해하기 어려움에 따라서 시장안정화를 위하여 보유세를 정책수단으로 사용하는 정책에 대하여 재검토되어야 함
□ 바람직한 부동산세제를 위한 정책제언
○ 우리나라의 부동산세제는 정책목적으로 활용되는 과정에서 지나치게 복잡화되고, 차등화되어 왔음
○ 역사적 경로성을 가진 부동산세제의 복잡한 조세체계를 단순화하면서 경제학에서 말하는 조세의 효율성과 형평성에 기초하는 개편은 상당히 어려울 수 있으나, 부동산세제의 발전을 위해서는 다음과 같은 사항을 제언하고자 함
- 첫째, 부동산세제의 단순화를 통한 효율성 제고
- 둘째, 주택시장 관리 목적의 부동산세제 정상화를 통한 효율성·형평성 제고
- 셋째, 공시가격 균형성 제고를 통한 조세 형평성 달성
- 넷째, 자산격차 문제와 부동산세제의 역할에 대한 고민 필요
- 다섯째, 지방재원으로서 편익원칙에 기반한 지방세의 역할 정립