양도소득세의 1세대 1주택 비과세 규정과 1세대 다주택 중과세 규정의 문제점과 개선방안 = A Study on the Problems and Improvement Measures of the Tax Exemption for Single-Household Single-Home and Heavy Taxation on Multiple-Home Ownership in South Korea under the Capital Gains Tax System

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The current Korean capital gains tax system for single-household single-home exemptions and multiple-home ownership surcharges was originally introduced for legitimate legislative purposes, such as stabilizing housing for citizens and curbing speculative real estate investments. However, its overly complex requirements, frequent amendments, and excessive regulatory nature have led to numerous problems.
A comparative review of the housing capital gains tax regimes in major foreign countries reveals that none impose higher tax rates solely based on the number of homes owned. Instead, they secure tax fairness and protect the freedom of residence for genuine homeowners by granting tax exemptions or deductions for principal residences and applying preferential treatment for long-term holdings.
In Korea, the ambiguous definitions of “household” and “home” have caused continuous disputes between taxpayers and tax authorities. Frequent amendments and inconsistent administrative interpretations have further generated confusion and unfairness. In addition, the current exemption structure and the generous special deduction for long-term ownership have induced tax avoidance behaviors, while the unrealistic threshold for high-priced homes has been widely criticized.
To resolve these issues, the concepts of “single-household” and “single-home” must be simplified and clearly codified. The definition of a household should be based on income and residence tests, while the definition of a home should rely on the housing register to minimize disputes in tax enforcement. The requirements for tax exemptions should be stipulated in the Income Tax Act itself rather than subordinate decrees, ensuring stability and predictability. The special long-term ownership deduction for single-home households should also be adjusted to maintain equity with general deductions. Furthermore, a residence-based exemption system should be adopted to ensure that only genuine residential properties benefit from tax relief. The standard for high-priced housing should be recalibrated in accordance with the national housing statistics provided by the Korea Real Estate Board.
The current multiple-home ownership surtax rules have also become excessively complicated due to their use as a policy instrument for real estate control, particularly when intertwined with rental business tax provisions. These frequent and politically driven changes have undermined taxpayers’ predictability and eroded public trust. Overly harsh measures against multiple-home ownership have distorted the housing market and compromised tax fairness.
Accordingly, the criteria for surcharge taxation should be prescribed in the Income Tax Act itself, ensuring adequate parliamentary deliberation, while technical details may be delegated to the enforcement decree. Furthermore, the basis for imposing surcharges should shift from designated “regulated areas” to the transfer of non-residential properties, thereby reducing confusion caused by sudden regulatory changes and more effectively discouraging speculative purchases. The excessively punitive surcharge rates should also be mitigated by lowering the additional tax rate by 10 percentage points and reintroducing long-term holding deductions according to the holding period.
Although the tax exemption single-household single-home and heavy taxation on multiple-home ownership have faced various challenges in their implementation, they have undeniably contributed to national fiscal sustainability and the stabilization of citizens’ housing. Therefore, instead of abolishing these systems, it is necessary to refine and develop them, and this study seeks to contribute to that endeavor.

국문 초록 (Abstract)

현행 양도소득세의 1세대 1주택 비과세 규정과 1세대 다주택 중과세 규정은 처음 제도가 도입되었을 당시 국민의 주거 안정 보호와 주택투기 규제란 타당한 입법목적에도 불구하고 지나치게 복잡한 요건과 잦은 개정, 과도한 규제 등으로 인해 많은 문제점을 불러왔다.
국외 주요 국가의 주택 양도소득세 규정을 살펴보면 단순히 보유 주택 수에 따라 중과세 제도를 시행하고 있는 나라는 없다. 그보다는 거주 주택에 대한 소득공제나 비과세를 적용하고 장기보유에 따른 혜택을 부여하여 조세평등주의를 실현하고 실수요자의 거주이전 자유를 보호하고 있다.
우리나라의 주택 비과세 규정은 1세대와 1주택의 의미가 불명확하여 납세자와 과세관청 사이에 잦은 분쟁이 발생하고 있으며, 빈번한 개정과 과세관청 의 비일관적인 세법 해석으로 납세자에게 큰 혼란을 주었다. 그리고 조세형평성이 결여된 비과세 규정과 1세대 1주택 장기보유특별공제의 혜택은 납세자에게 편법과 탈세를 유발하고 있다. 또한 비과세 고가주택의 기준이 비합리적이고 현실적이지 않다는 비판을 끊임없이 받아왔다.
이를 해결하기 위해 먼저 1세대와 1주택의 개념을 단순하고 명료하게 할 필요가 있다. 1세대의 구분에는 소득과 거주요건을 도입하여 보다 쉽게 1세대 판단을 할 수 있게 해야 한다. 1주택의 경우 건축물대장상의 주택으로 주택의 의미를 한정하여 납세자와 과세관청 사이에 1주택 판정에 혼란이 없도록 해야 한다.
비과세 규정의 요건은 시행령이 아닌 소득세법에서 규정하여 잦은 개정으로 인한 혼동을 최소화할 필요가 있다. 그리고 과도한 혜택으로 보이는 1세대 1주택 장기보유특별공제는 일반 장기보유특별공제와의 형평성을 고려하여 공제율을 조정해야 하며, 지역에 상관없는 비과세 거주요건을 도입하여 실거주 목적의 주택 취득에 대해서만 혜택을 부여하는 방향으로 개정해야 한다. 마지막으로 고가주택 기준은 한국부동산원의 국민주택 통계자료와 연동하여 현실성 있는 기준이 될 수 있도록 보완할 필요가 있다.
1세대 다주택 중과세 규정은 부동산 정책적 목적으로 사용되면서 그 규정이 지나치게 복잡해졌다. 특히 주택임대사업자 규정과 복잡하게 얽히면서 이제는 전문가들조차 제대로 해석하기가 어려운 지경에 이르렀다. 현행 다주택 중과세 규정은 부동산 시장 상황과 정권에 따라 냉탕과 온탕을 수시로 반복하여 국민의 신뢰를 상실하였으며, 잦은 개정으로 납세자의 예측 가능성을 훼손하였다. 또한 지나치게 과도한 다주택 규제는 조세형평성을 침해하여 부동산 시장을 심각하게 왜곡하는 결과를 불러왔다.
이를 해결하기 위해 먼저 다주택 중과세 규정은 시행령이 아닌 소득세법에서 요건을 규정하여 국회의 충분한 논의를 거쳐 개정할 수 있게 해야 한다. 국회의 부족한 전문성은 소득세법 시행령에 구체적 요건 위임을 통해 보완하면 된다. 그리고 조정대상지역 지정 여부를 기준으로 중과세를 적용하는 현행 방식 대신, 비거주주택의 양도에 대해 중과세를 적용하는 것으로 제도를 개편한다면 갑작스러운 조정대상지역 지정으로 인한 납세자의 예측가능성 침해를 해결함과 동시에 투기목적 주택 취득을 효과적으로 억제할 수 있을 것이다.
또한 현행 다주택 중과세 규정의 과도한 제재를 완화하여 부동산 시장을 정상화할 필요가 있는데, 이를 위해 중과세율을 10%p씩 낮추고 보유기간에 따라 장기보유특별공제를 다시 적용해야 한다.
1세대 1주택 비과세 규정과 1세대 다주택 중과세 규정은 제도의 운용과 적용에 있어 많은 문제가 있었지만, 국가의 재정확보와 국민의 주거 안정에 이바지하였음은 분명하다. 따라서 두 제도를 단순히 폐기처분 하는 게 아니라 수정 보완·발전시키는 지혜가 필요하며, 본 논문이 이에 기여할 수 있기를 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 표 차례
• 국문요약
• 제1장 서론
• 제1절 연구의 필요성 및 목적
• 제2절 연구범위 및 연구방법
• 제2장 1세대 1주택 비과세와 1세대 다주택 중과세의 이론적 고찰
• 제1절 양도소득세 일반론
• 1. 양도소득세의 의의
• 2. 양도소득세의 특징
• 제2절 1세대 1주택 양도소득세 비과세
• 1. 주택 비과세 제도의 취지
• 2. 주택 비과세 요건
• 3. 1세대 2주택의 비과세 특례
• 제3절 1세대 다주택 양도소득세 중과세
• 1. 다주택 중과세 제도의 개관
• 2. 다주택 중과세 요건
• 3. 다주택 중과세가 배제되는 주택
• 제3장 주택 양도소득세 과세의 비교법적 검토
• 제1절 주요국의 주택 양도소득세 과세내용
• 1. 미국
• 2. 일본
• 3. 영국
• 4. 프랑스
• 5. 독일
• 제2절 시사점
• 1. 1세대 1주택 비과세
• 2. 1세대 다주택 중과세
• 3. 기타
• 제4장 1세대 1주택 비과세 규정의 문제점과 개선방안
• 제1절 1세대 1주택 비과세 규정의 문제점
• 1. 불명확한 비과세 요건
• 2. 비과세 규정의 잦은 개정과 해석의 일관성 결여
• 3. 부동산 투기, 편법 유발 및 과세 형평성 저해
• 제2절 1세대 1주택 비과세 규정의 개선방안
• 1. 1세대 1주택 비과세 요건의 구체화
• 2. 비과세 규정의 상향입법 및 해석의 일관성 확보
• 3. 과도한 혜택 축소와 소득공제 방식, 거주요건의 도입
• 제5장 1세대 다주택 중과세 규정의 문제점과 개선방안
• 제1절 1세대 다주택 중과세 규정의 문제점
• 1. 지나치게 복잡한 1세대 다주택 중과세 규정
• 2. 부동산 시장 상황에 따른 잦은 개정과 규정의 불안정성
• 3. 제도의 목표 달성 실패와 시장 왜곡
• 4. 과도한 규제로 인한 조세 정의 및 형평성 훼손
• 제2절 1세대 다주택 중과세 규정의 개선방안
• 1. 1세대 다주택 중과세 배제 규정의 상향입법과 간소화
• 2. 조정대상지역 요건 삭제 및 거주요건의 추가
• 3. 과도한 1세대 다주택 중과세율의 완화
• 4. 1세대 다주택 중과세 적용 시 장기보유특별공제 적용
• 제6장 결론
• 참고 문헌
• 영문 요약