국가-시도-시군구 간 사무배분 기준 정립 및 시군구 사무이양 확대방안 연구

국문 초록 (Abstract)

1. 연구의 목적 및 의의
본 연구에서는 국가ㆍ시도(광역)ㆍ시군구(기초) 간 사무배분에 관하여, 법이론적 관점에서의 연구를 토대로 그 배분기준을 재정립해 보았고, 이 기준을 토대로 법령상, 광역지방자치단체의 사무위임조례상 시군구로 이양할 수 있는 사무가 있는지를 실제 사무들을 예로 하여 검토해 보았다.
우리 헌법은 지방자치제를 보장하고 있으며, 「지방자치법」 제11조 제2항 및 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」제9조 제2항에서는 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시ㆍ군 및 자치구의 사무로 배분한다고 규정하여 보충성의 원칙을 명문화하고 있다. 이 연구는 이러한 보충성의 원칙을 실질적으로 구현할 수 있는 국가?시도-시군구의 역할을 정립하고 이에 따른 사무배분 기준을 정립하는 것을 목적으로 한다.
헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 하여 지방자치제도와 지방자치권을 제도적으로 보장하고 있다. 여기에서의 지방자치는 기초지방자치단체가 중심이고, 기초의 규모를 초과하는 경우에는 기초지방자치단체의 자치권과 달리 할 수 있다고 보아야 한다.
이러한 점에서 지방자치와 지방분권을 관념적으로 구분하여야 한다는 점을 이해할 필요가 있다. 즉, 지방분권은 국가권력을 국가와 지방으로 나누는 정치이념이고, 지방자치는 지방분권 중 생활공동체의 자치에 중점을 둔 개념이라고 이해하자는 것이다. 따라서 지방분권의 관점에서는 국가권력(입법권ㆍ사법권ㆍ행정권)을 지방과 나누는 것이 문제되고, 지방자치는 그 지역문제를 지역이 스스로 해결할 수 있도록 하기 위해서 이를 위해 필요한 국가의 행정권 중 일부를 지방으로 이양하는 것이 문제된다고 이해하는 것이 필요하다. 예컨대, 국가의 권한을 지방과 나누는 문제는 지방분권의 문제이고, 시도나 시군구의 자치의 문제는 지방자치의 문제이다. 그런데, ‘자치’는 대체로 생활공동체의 규모를 적정규모로 한다는 점에서 보면, 지방자치는 ‘기초지방자치단체의 자치’를 중심으로 한다고 보아야 한다.

2. 사무배분의 원칙과 기준
‘보충성의 원칙’은 지방자치권의 보장에 관한 중요한 원칙이자 사무배분기준의 핵심이 된다. 보충성의 원칙은 소극적으로는 모든 사회 활동은 본질적으로 또한 개념적으로 보충적이라는 점에서 작은 하위의 구성단위가 스스로 사무를 수행할 수 없는 경우에만 상위 구성단위가 개입할 수 있다는 것을 의미한다. 다른 한편, 보충성의 원칙은 적극적인 측면에서, 국가에게 하위의 작은 구성단위가 일차적으로 활동할 수 있는 조건을 갖추어 줄 것을 요구한다. 이러한 보충성의 원칙 등을 고려하여 국가-시도-시군구 간의 사무배분기준을 보다 구체적으로 정리해 보면 아래 표와 같다.
한편 기관위임사무와 관련하여, 우리나라의 경우 일반지방행정기관이 존재하지 않으므로 국가사무를 지방에서 수행하여야 하는 경우에는 지방자치단체의 장에게 기관위임하여 수행할 필요는 존재한다고 할 수 있다. 따라서, 국가의 일반지방행정기관으로서 수행되어야 할 사무는 기관위임사무로 수행하는 것이 타당하며, 기관위임사무 중 자치사무로서의 성질을 가지는 경우는 위의 사무배분원칙에 따라 광역사무 또는 기초사무로 이양되어야 한다.
국토ㆍ산림ㆍ고용노동ㆍ환경ㆍ식품 등의 분야(특별행정분야)는 그 사무의 특수성이나 전문성 때문에 지방행정기관을 따로 두고 있다(특별지방행정기관). 이처럼 법령상 특행기관에 위임되는 사무는 ‘사무의 전문성이나 특수성’이 있어야 한다. 따라서 사무의 성질이 일반적인 경우에는 그 사무가 국가의 일반지방행정기관의 사무이면, 지방자치단체에 기관위임을 하여야 하고, 그 사무가 자치사무이면 사무배분 원칙에 따라 광역 또는 기초로 이양되어야 한다.
우리나라의 기초자치단체 인구분포는 상당히 다양한데, 이를 획일적으로 동일한 권한을 설정한다면 인구수가 많은 도시에서 적절한 행정수요에 대응하기 어렵고, 지역주민의 생활에 불편함이 발생할 수 있다. 따라서 차등분권을 통하여 보다 자율성을 가지고, 대도시의 여건에 맞는 행정을 추구하는 정책수단이 대도시특례라고 할 수 있다. 인구 50만 이상 대도시의 경우 지방자치법 제14조 제1항 제2호 단서 및 지방자치법 시행령 제10조 제3항 [별표3]에 따라, 25개 분야에 대하여 특례가 인정되고 있다. 인구 100만 이상 특례시의 경우 [별표4]에서 특례를 규정하고 있다. 대도시 특례는 인구수에 따라 시도의 권한을 대도시인 시군구에 부여하고 있는데, ‘대도시행정에 필수적으로 요구되는 행정수요인가’를 기준으로 하는 사무배분을 검토하는 것이 바람직하다. 그동안 부여한 특례 가운데 ‘광역적인 범위에서 관련 지방자치단체 간의 협력이 필요한 사무’들은 사실상 행정협력의 방법으로 문제를 해결하는 것이 바람직해 보인다. 또한 광역적 성질의 사무(예컨대, 상수원보호구역 지정 및 공고)는 광역에 두는 것이 바람직해 보이며, 도시재생 관련 사무는 사실상 기초가 신청하고 기초가 승인하는 문제도 있다. 사회적 기업 관련 사무는 대도시 특례가 아니라 오히려 시군구 사무로 일반화하는 것이 더 바람직하다고 판단된다. 결론적으로 대도시 특례 중에는 그 취지에 부합하는 특례사무는 극히 드물다고 판단되며, 여하한 경우에도 대도시 특례가 비수도권에 대한 역차별이 되지 않도록 하는 것이 중요하겠다. 특례 시군구의 경우는 사실상 ‘차등적 권한부여’라는 점에서 법의 체계나 법적 안정성의 관점에서 세심한 고려가 필요하며, ‘매우 특이한 행정수요가 있는 경우’에 한정하는 것이 타당하다. 본질적으로는 특례시나 특례 시군구의 특례가 필요한지, 아니면 시군구 사무로 일반화할 수 있는지에 대한 검토도 필요해 보인다.

3. 시군구로의 사무이양가능성 검토
이상에서 검토한 이론적인 연구 결과를 바탕으로, 시군구로의 이양이 가능한 사무를 발굴하는 작업을 수행하였다. 구체적으로는 시도 사무위임조례에 따라 시군구에 위임된 사무, 2019년 사무총조사를 기준으로 법령상 시도에서 시군구로 위임된 사무 및 대도시 특례사무의 시군구로의 이양 가능성을 검토하였다. 시도 사무위임조례의 분석에 있어서는 서울특별시, 대전광역시, 경기도, 경상북도, 전라남도의 사무위임조례를 대상으로 하였다. 법령상 시도사무 중 시군구 위임사무는 2019년 사무총조사에 따른 시도사무 3,446개 중 시군구에 위임한 사무 137개를 대상으로 하여 분석하였다. 대도시 특례사무는 지방자치법 시행령 [별표 3] 및 [별표 4]의 규정에 따른 대도시 특례사무는 277개를 분석대상으로 하였다. 대도시 특례사무의 경우 역시 사무배분 원칙 및 기준에 따라 이양 가능성을 검토하되, 대도시에 특례를 줄 필요가 있는 사무인지를 함께 살펴보았다.
시도위임조례에 대한 표본조사 결과, ① 새로 정립한 기준을 적용하면 시ㆍ군ㆍ구로 이양할 사무들이 대체로 50% 내외인 것으로 조사되었다. ② 특히 법령에서 시ㆍ도지사의 권한으로 규정하고 있는 사무를 위임하고 있는 경우로서 법령의 권한부여 취지에 따르면 시ㆍ도에서 직접 수행하는 것이 타당한 사무들로서 기관위임을 폐지하여야 할 사무들도 있었고(적어도 10% 이상), ③ 기관위임을 폐지하고 시ㆍ군ㆍ구로 이양할 사무들도 있었다. 이 가운데 후자의 이양사무들도 포함하면 시ㆍ군ㆍ구 이양사무가 60% 정도에 이르는 시ㆍ도도 있는 것으로 조사되었다. ④ 그 밖에는 법령상 시ㆍ도의 사무이나 사무수행상 기관위임이 가능한 것으로 판단되었다. ⑤ 사무위임조례의 규정 가운데 법령의 제ㆍ개정을 제대로 반영하지 못한 경우들도 꽤 있었다.
그 다음으로, 2019년 사무총조사의 시도-시군구 위임 사무를 대상으로 시군구 이양사무를 검토해본 결과, 총 137개 사무중 시군구 이양이 필요해 보이는 사무는 약 70%가량 판단되었다. 시군구 이양사무로 판단된 97개의 사무의 사무배분기준은 약 40%가 법령의 단순집행 사무에 해당하였고, 다음으로 약 24%가 현지에서의 관리 검사 조사 단속이 필요한 사무로 나타났다.
그 다음으로 대도시 특례와 관련하여, 지방자치법 시행령 [별표 3] 인구 50만 이상의 시가 직접 처리할 수 있는 도의 사무(제10조제3항 관련)와 [별표 4] 인구 100만 이상 대도시가 직접 처리할 수 있는 도의 사무(제10조제4항 관련)에서 발굴한 대도시 특례 사무는 총 277개였는데, 그 중에서 인구 50만 이상 대도시의 특례사무는 271개이고, 인구 100만 이상의 대도시는 6개로 발굴하였다. 대도시 특례사무 중 시·군·구로 이양 가능한 사무는 총 162개였고, 이 사무들은 모두 인구 50만 이상의 대도시 특례사무들이다. 전체 종합하면 ① 기초에 고유한 사무는 26개, ② 기초별로 달리 수행 가능한 사무는 45개, ③ 법령의 단순집행사무는 79개, ④ 현지에서의 관리·검사·조사·단속이 필요한 사무는 24개, ⑤ 지역별로 설치·운영되는 기관 등에 관한 사무는 35개, ⑥ 국가시책·지원에 따라 수행되는 조성·지원·육성·교육사무는 2개이다.
그 다음으로 「지방자치법 시행령」에 따라 자치구에서 처리하지 않고 특별시ㆍ광역시에서 처리하는 사무와 관련하여, 「지방자치법」은 자치구의 자치권의 범위는 법령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ군과 다르게 할 수 있다고 규정하고 있으며(제2조 제2항), 동법 시행령은 이에 근거하여 시ㆍ군과 다르게 자치구에서 처리하지 않고 특별시ㆍ광역시에서 처리하는 사무를 규정하고 있는데(제10조 제2항, 별표 2), 이 가운데 자치구에서 수행 가능하며 시군구 이양이 가능한 사무로 보행안전 및 편의증진에 관한 법률상 보행자길 실태조사 실시에 관한 사무(제6조 제1항)를 발굴하였다. 해당 사무는 현지에서의 관리·조사·검사·단속이 필요한 사무이자 법령의 단순집행사무로서 시군구에서 수행하는 것이 타당하다고 판단된다. 자치구에서 처리하지 않는 사무 중 자치구에서 수행 가능하되, 시도와 시군구의 공동사무로 수행하는 것이 타당한 사무로 27개 사무를 찾을 수 있었다. 그 내용은 아래 [표 13]과 같다. 이양사유는 기초에 고유한 사무이거나 현지에서의 관리·조사·검사·단속이 필요한 사무 또는 법령의 단순집행사무에 해당한다는 점이었다. 이때 ‘기초에 고유한 사무’라고 제시한 내용은 해당 사무가 기초의 자치사무로서의 성격과 시도사무로서의 성격을 동시에 갖는다는 의미이다.
끝으로, 지방이양일괄법 작업 시 대상이 되었던 자치분권위원회의 이양결정 764개(1차 598개 및 2차 166개) 사무를 대상으로 하여 시군구 이양 가능성을 검토해 보았는데, 이 764개 사무 중 본 연구에서는 기존에 시ㆍ군ㆍ구 및 교육청으로 이양결정된 241개 사무를 제외한 523개 사무를 대상으로 하였고, 검토 결과 위에서 정립한 기준을 적용하면 시ㆍ군ㆍ구로 이양가능한 사무는 523건 중 42건(약 8%)로 조사되었다.
이상의 조사결과에서 나타난 점은, 그동안의 ‘국가-시도-시군구 간 사무배분’에도 불구하고 여전히 ‘국가법령상 국가사무’가 많다는 점, 그동안의 사무이양은 주로 ‘국가-시도 간 사무이양’에 중점이 있었다는 점, 법령상 시도의 사무로 규정되어 있으나, 실제로는 시도의 사무위임조례를 통하여 상당수 사무가 시군구로 위임되어 수행되고 있다는 점 등이다. 이는 ‘헌법상 제도적인 지방자치권보장에 따른 전권한성의 원칙, 보충성의 원칙 등’이 사무의 현실에서는 제대로 작동하지 못하고 있음을 보여주는 것이라 할 수 있다. 기관위임사무나 특별지방행정기관사무, 대도시특례사무의 경우에도 지방자치단체의 자치권, 보충성의 원칙 등의 관점에서 보면, 국가사무의 지방수행 필요성(기관위임), 국가사무로서의 전문성과 특별성(특별지방행정기관), 대도시로서의 불가피한 행정수요(대도시특례)라는 기준에 적합한 경우도 있었지만 그렇지 않은 사무들도 꽤 있음을 알 수 있었다. 지방자치는 기초지방자치단체 중심으로, 보충성의 원칙에 따라 기초에서 수행할 수 있는 사무는 기초가 수행하는 것이 원칙이 되어야 한다. 그래야 기초부터 튼튼한 국가로 성장ㆍ발전할 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론
• Ⅰ. 연구의 목적 및 배경
• Ⅱ. 연구의 범위와 방법
• 제2장 지방자치제와 기초지방자치단체의 자치권
• Ⅰ. 지방자치의 의의 및 지방자치제의 헌법적 보장과 기초지방자치단체의 자치권
• Ⅱ. 보충성 원칙과 기초지방자치단체의 자치권
• Ⅲ. 국가-시도-시군구 간의 관계 재정립
• 제3장 국가-시도-시군구 간 사무배분 원칙 및 기준
• Ⅰ. 사무배분 원칙 및 기준에 관한 법적 검토
• Ⅱ. 사무배분 원칙 및 기준에 관한 선행연구 검토
• Ⅲ. 지방이양 추진기구의 사무배분 기준
• Ⅳ. 사무배분 원칙 및 기준에 관한 비교법적 검토
• Ⅴ. 사무배분 원칙 및 기준 제시
• 제4장 사무배분 원칙 및 기준에 따른 시군구 이양 사무의 발굴
• Ⅰ. 시도 사무위임조례에 따른 위임사무 중 시군구 사무 발굴
• Ⅱ. 법령상 시도-시군구 위임사무 중 시군구 사무 발굴
• Ⅲ. 대도시 특례사무 중 시군구 이양 사무 발굴
• Ⅳ. 자치구에서 처리하지 않고 특별시·광역시에서 처리하는 사무 중 자치구 이양 사무 발굴
• Ⅴ. 지방이양일괄법 대상사무 중 시ㆍ군ㆍ구 이양사무 발굴
• 제5장 결론