1930년대 제국일본의 식민지 인구 재배치와 선만척식회사

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 식민지 개발주의의 역사적 성격을 정치권력과 경제조직 간의 관계 문제를 중심으로 분석하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 1930년대 조선총독부가 설립한 국책이민회사인 선만척식회사를 사례로 하였다. 식민지 개발이 제국국가들의 주요 과업이던 1930년대 전반에 조선총독부도 독자적인 척식회사를 설립했다는 점이 주목을 끌었기 때문이다. 선만척식회사의 설립, 조직 및 사업, 그리고 해산에 이르는 과정을 추적함으로써 식민지 개발의 한 측면으로 보여줄 수 있다고 기대한다.
연구질문은 아래와 같다.
• 이민이라는 사회적 행위에 왜 국가가 개입하려 했는가.
• 국가는 정책을 시행하는 데 있어 왜 기업조직을 활용하는가.
조선총독부가 만주이민정책을 추진하고 선만척식회사를 설립하게 된 이유와 과정은 다음과 같이 정리할 수 있다. 세계대공황으로 인한 제국의 위기는 식민통치의 위기로 연결되었다, 즉 일본제국이 처한 위기는 중층적이었다. 이 중층적 위기는 조선에서는 조선쌀의 과잉, 조선인의 과잉이라는 문제로 집약되었다. 쌀과 농민이 농촌에 누적되자 이는 사회불안으로 이어졌고, 이는 격렬한 소작쟁의와 공산주의의 확대로 표출되었다. 조선총독부는 이러한 통치의 위기에 대응하여 공업화와 농촌정책을 추진하였고, 이는 식민지 개발로 종합되었다. 만주농업이민 정책도 이 식민지 개발정책의 일환으로 전개된 것이라 할 수 있습니다. 조선총독부가 만주농업이민을 추진하게 된 구체적인 이유로는 ① 과잉된 조선농촌 인구가 일본본국으로 가서 일본 노동시장과 사회보장에 있어 일본인과 경쟁하게 된 상황을 막고, ② 조선농민의 과잉분을 만주로 배출시켜 조선통치의 안정을 확보하기 위해서였다. 이상의 내용이 논문의 제2장과 제3장 1절까지의 내용이다.
논문의 제3장 2절과 3절은 만주농업이민 정책의 입안과정과 그 과정의 핵심이었던 선만척식회사 창설의 과정을 분석한 것이다. 본문에서 제시했지만 이 창설 과정은 대단히 복잡하였다. 주요 계획안만 해도 최소 6개로 볼 수 있고 세부적인 것을 다룬 계획안은 더 많이 있다. 간단히 요약하면, 계획안이 그토록 복잡한 것은 만주이민정책이 조선총독부가 단독으로 추진할 수 없는 사안이었기 때문이다. 이는 조선-일본본국-만주가 모두 연루된 문제였던 것이다. 그래서 조선총독부가 마련한 초안은 협의 과정에서 대폭 수정되었고, 심지어는 폐기를 요구받기도 했다. 가장 큰 이유는 조선인의 만주이민정책이 일본인의 만주이민정책과 충돌하며 심지어는 장애가 된다는 것이었다. 일본본국에서는 농본주의자들을 중심으로 일본의 농촌과잉인구와 실업문제를 해소하기 위해 만주이민을 추진하고 있었는데, 조선총독부가 조선인을 정책적으로 이주시킨다면, 이는 만주의 토지와 이민 자금을 두고 조선인과 일본인이 또 다시 경쟁을 해야 하는 상황을 초래한다는 것이었다. 게다가 농본주의자들은 ‘죠센진은 믿을 수 없다’고 하며 관동군에게 조선인 이민 금지를 청원하기도 하였다. 이러한 일본측의 반대에 만주의 지배자인 관동군이 동의하면서 조선총독부의 계획은 크게 어그러졌는데, 그럼에도 불구하고 조선총독부는 집요하게 선만척식회사의 창설을 추진했다. 기존 연구에서는 이 과정을 시간 순서에 따라 배열하고 있어 계획안의 맥락을 분명히 제시하지 못한 경우가 많은데, 본고에서 분석한 결과 만주이민정책과 선만척식회사에 대한 계획안은 크게 조선총독부가 실제로 구현하려 했던 복안과 협상용으로 부풀려 제시한 협상안 이 두 가지로 구분해서 봐야 한다. 조선총독부는 2000만엔 자본금 회사를 목적으로 하였는데, 이를 관철시키기 위해 협상용으로 6000만엔 회사, 3000만엔 회사 설립안을 제시했던 것이다. 이 복안과 협상안을 구별해서 보면 복잡해 보이는 계획안을 명료하게 정리할 수 있다. 결국 조선총독부는 원하는 대로 2000만엔의 거대 국책회사를 창설하는 데 성공했지만, 문제는 회사 창설을 위해 정작 이민 정책 자체를 양보해 버렸다는 데 있었다. 조선총독부는 조선인 이민을 억제해야 한다는 관동군의 요구를 수용하면서 그 대가로 회사의 설립을 얻어 내었던 것이다. 어떤 특정 목적을 위해 공기업을 설립했는데, 막상 사업대상은 없어진 상황이었다.
논문의 제4장은 이렇게 역설적인 상황에서 출범한 선만척식회사의 조직구성과 자금조달 방식, 그리고 사업의 실상을 분석한 것이다. 선만척식회사는 몇 가지 특징을 갖고 있다. 우선 눈에 띄는 특징은 모회사-자회사 구조를 갖고 있다는 점이다. 선만척식회사는 만주이민사업의 자회사로 만선척식회사를 설립했다. 선만척식회사는 본사로서 조선총독의 관할 하에 있는 일본법인이었고, 자회사 만선척식회사는 이민사업의 시행사로서 만주국법인이었다. 이렇게 모회사-자회사 구조가 된 것에 대해 당시 자료에서는 만주국이 일본인에 대한 치외법권을 철폐하려 하고 있었기 때문에, 일본법인 회사가 만주에서 사업을 하는 것이 어려웠다는 점을 들고 있다. 치외법권은 일본인 개인만이 아니라 바로 법인에게도 적용되는 것이었기 때문이다. 그래서 만주국 법인으로 자회사를 만들었다는 설명인데, 물론 이도 타당하다고 할 수 있지만, 사실 더 중요한 이유가 있었다. 바로 조선총독의 권한으로 회사에 특별한 ‘특권’을 주기 위해서 사실 하나의 회사를 굳이 모자회사로 분리했던 것이다. 선만척식회사는 선만척식회사는 조선총독의 입법권한인 ‘제령’에 의해 설립된 국책회사였다. 당시에는 이를 특수한 법에 의해 설립되었다고 해서 특수회사라 했었는데, 이 특수회사는 일반 회사법의 규정에서 벗어나는 특권을 누리고 있었다. 대표적인 특권이 바로 회사채 발행 상의 특권이었다. 일본 상법에서는 회사채는 회사의 납입자본금만큼만 발행할 수 있다고 규정하였는데 선만척식회사는 법적 특권에 따라 납입자본금의 3배까지 회사채를 발행할 수 있었다. 조선총독부는 일본본국과 만주국의 미온적인 태도로 선만척식회사 운영에 필요한 자금을 회사채 발행에 의지할 수밖에 없는 상황이었다. 일본본국과 만주국측에서는 조선인 이민은 타당성이 없는데 굳이 조선총독부가 하겠다면 그 소요자금은 조선총독부가 알아서 마련하라는 태도였다. 그래서 조선총독부는 조선총독의 권한인 ‘제령’으로 특권을 부여하여 자금 조달 루트를 만들고자 하였고, 이 경우 자금 공급을 담당하는 본사를 조선에 두어야 했던 것이다. 통상 홀딩컴퍼니는 거액의 자본을 소액으로 분산 투자하여 다수의 자회사를 지배하는 것인데, 선만척식회사는 자금의 90%를 단 하나의 자회사에 투자한 이상한 형태였다. 이 점에서 선만척식회사는 법적으로는 홀딩컴퍼니의 형태를 띠고 있었지만 사실은 자금의 특권적인 조달만을 위해 만든 ‘더미컴퍼니’였다고 할 수 있다. 이는 본사 조직이 직원이라고는 2명의 과장밖에 찾아 볼 수 없는 ‘가상 조직’이었다는 점으로도 뒷받침된다. 보통 더미컴퍼니는 회사가 이윤획득에 장애가 되는 법적 문제를 회피하기 위해 본사로부터 특정 부분을 분리하여 자회사로 설립하는 경우가 일반적인데, 선만척식회사는 법적 본사가 더미컴퍼니이고, 자회사인 만선척식회사가 사실 회사의 본체였던 것이다. 이 점이 선만척식회사의 본질이다. 즉 선만척식회사는 자금조달 상의 법적인 문제를 법을 만들어서 회피하기 위해 설립된, 조직과 사업의 실체는 없는 대차대조표만으로 존재하는 더미컴퍼니화 되어 버렸던 것이다.
이렇게 특권을 가장한 편법으로 자금을 조달하기 위해 설립되었지만, 문제는 회사채에 대한 인수처를 찾을 없었다는 점이다. 통상 국책회사의 회사채는 정부에서 원금상환을 보증하며 이를 위해 인수처를 지정한다. 그런데 선만척식회사의 채권에 대해서는 일본정부는 물론 만주국도 보증을 하려 하지 않았고 모든 것은 전적으로 조선총독부에 일임하였다. 일본 금융시장에서도 선만척식회사의 수익성에 극도로 회의적이었기 때문에 어느 금융기관도 선만척식채권 인수처로 나서지 않았다. 그래서 결국 선만척식의 회사채는 사실상 기업어음과 다름없게 되었다. 선만척식회사는 제2영업년도인 1937년에 이 기업어음이나 마찬가지인 회사채를 기채하려 했습니다만 어느 금융기관도 인수에 응하지 않아 실패하였다.
선만척식회사의 취약성은 자본금에서도 볼 수 있다. 보통 당시 일본의 국책회사들은 정부출자분이 30~50%를 차지하는데, 선만척식회사에 대해 정부출자분은 없었다. 다시 말해 조선총독부는 자신의 사실상의 첫 번째 국책회사인 선만척식회사에 대해 한푼도 출자하지 않았던 것이다. 국책회사는 국책사업을 추진하는 데 있어 부족한 자금을 민간으로부터 조달하기 위해 만드는 기업 형태이다. 즉 정부가 앞장서서 절반 정도를 출자한 다음 나머지 절반을 사회와 시장으로부터 끌어오는 방식이라 할 수 있다. 이럴 경우 정부 재정부담을 반으로 줄일 수 있는 것이다. 원래 조선총독부는 회사 설립 초안에서는 자본금의 25%는 조선총독부가 25%는 만주국이, 그리고 나머지 50%를 민간공모를 통해 조달한다는 계획을 세웠지만, 설립 협의 과정에서 본 바와 같이 만주국은 출자할 생각이 없었고, 일본정부 예산으로 운영되던 조선총독부도 본국의 허가가 없는 한 출자할 재정이 없었다. 이러한 상황에서 민간공모는 불가능하였다. 결국 조선총독부는 만철과 어려운 협상 끝에 또 총독부가 강한 영향력을 행사할 수 있던 조선계 국책금융기관인 동척·조선은행·조선식산은행을 종용하여 간신히 자본금의 75%를 마련하였다. 나머지 25% 주식은 조선총독부의 요청에 응하는 게 사업상 더 유리했던 일본 3대 자이바츠를 비롯한 ‘정경유착’ 기업들이 인수하였다.
회사의 조직과 자금 상황이 이러했고, 또 그렇지 않아도 관동군의 반대에 부딪혀 있던 만주이민사업은 원래 계획대로 추진될 수 없었던 게 당연하다고 할 수 있겠다. 관동군은 회사 설립 직후 조선총독부에 조선인 신규 이민을 사실상 ‘억제’한다는 방침을 통보했다. 다만 조선군사령부의 권고에 따라 개인적으로 굳이 만주로 넘어오는 것은 ‘방임’하겠다고 하였다. 관동군은 선만척식회사는 신규 이민 송출이 아니라 기존 재만조선인들을 관동군이 지정한 지역에 ‘집결’시키는 사업을 하도록 하였다. 그 결과 이민을 위해 설립된 선만척식회사는 이민을 억제하는 이민회사가 되어버렸다. 선만척식회사가 첫 사업연도인 1937년에 집중적으로 실시한 것은 바로 집결 사업이었다. 이는 일본인 이민용지에 있던 조선농민들과 소련 접경지역에 있던 조선농민들에 대해 집중적으로 시행되었다. 이것이 선만척식회사가 한 사업의 실상이라 할 수 있겠다.
5장은 전시체제로의 전환에서 선만척식회사의 해산과 만주척식공사로의 이행을 다루었다. 3·4장에서 본 바와 같이, 선만척식회사는 조직·자금·사업에서 조선총독부가 원래 계획한 것과는 한참 떨어진, 사실상 이민회사라 할 수 없는 상황에 처해 있었다. 그런데 반전의 계기가 마련되었는데 그것은 바로 1937년 9월 발발한 중일전쟁이 일본의 낙관과는 달리 장기전으로 전개되자 일본정부가 1938년 4월 ｢국가총동원법｣을 선포하여 일본제국이 전시체제로 들어갔다는 점이다. 국가 내부의 모든 물적·인적 자원을 총동원해야 하는 상황에서 평시산업은 군수생산으로 전환되었고, 일본정부는 이를 뒷받침하기 위해 재정적자 정책을 펼쳐 막대한 자금을 시장에 풀었다. 일본의 농촌과잉인구와 실업자가 급속히 군수생산으로 흡수됨에 따라 만주이민에 대한 수요는 급감하게 되었다. 이러한 상황은 만주국에도 큰 영향을 끼쳤습니다. 관동군은 만주국을 일본의 영토로 만들기 위해 조선농민만이 아니라 중국인노동력에 대해서도 입국을 제한하고 있었는데, 군수생산의 증대는 만주국 내부에 노동력 부족 사태를 야기할 것으로 예상되었다. 그래서 관동군은 그간의 이민 억제 정책을 변경하여 조선인들을 보다 적극적으로 만주로 유치하는 것으로 방침을 바꾸었다. 1938·9년 무렵부터 선만척식회사의 이민 사업이 활발해 진 것은 이러한 상황 변화 덕택이었다. 다만 관동군은 여전히 국방상의 문제를 고려하여 조선총독부에 엄선되고 훈련된 조선농민을 선발하여 이민단을 조직해 줄 것을 요청하였다. 일본 이민정책의 집대성인 ｢만주개척정책 기본 요강｣(1939년 11월)에서 볼 수 있듯이 관동군의 이민 정책은 강력한 통제를 전제로 한 것이었다. 여기에는 조선농민을 자작농으로 육성한다든가 하는 사회정책적 요소는 삭제되고, 모든 것은 오로지 농업생산력의 효율적 증대에 맞춰졌다.
조선총독부는 조선인 만주이민 정책을 위해 선만척식회사를 설립하였지만, 그 구상과 실상은 처음부터 괴리된 것이었다. 국책회사라는 것은 부족한 국가의 재정을 기업이라는 경제조직의 특징을 활용하여 시장과 사회로부터 보충하기 위해 만든 반관반민 기구라 할 수 있다. 조선총독부는 선만척식회사 설립을 통해 민간에서 이민사업에 소요되는 자금을 조달하려 하였지만, 시장은 반응하지 않았다. 게다가 제국의 이익 앞에서 생활안정을 약속한 이민 사업은 ‘억제’되고 오히려 재만조선인 사회의 기반을 뒤흔드는 것으로 변형되었다. 결국 선만척식회사는 더미컴퍼니화 되어 오로지 편법으로 자금을 조달하는 역할만 하였다.
조선인 만주농업이민 정책은 만주 이민자에게 경제적 유인을 제공하고 재만조선인 사회에 금융망을 구축함으로써 식민지 인민에 대해 인적 지배를 강화하기 위해서였다. 하지만 조선총독부의 이민정책은 전시체제 하에서 강제동원으로 쉽게 변형될 만큼 취약한 것이었고, 그 정책의 비전이었던 개발의 약속은 식민지 사회를 기만하고 생활터전을 파괴하는 것으로 귀결되었다고 할 수 있겠다.
식민지 개발주의는 제국의 중층적 위기를 타개하려는 목적으로 고안된 통치 프로그램이었다. ‘개발’이라는 절대적 가치로 식민지 인민을 호명하였지만 그것은 ‘제국의 이익’이라는 논리에 따라 한계 지워진 것이었다. 이렇게 보면 조선총독부의 개발주의적 통치정책은 실패가 예정된 것이었고, 또 실패했기 때문에 식민지 사회에 더 큰 상처를 남겼다고 볼 수 있겠다. 결국 개발의 약속은 폐기되었고 도리어 사회와 시장에 대한 강력한 국가 통제로 변형되었다. 조선총독부는 개발을 명분으로 식민지 사회경제에 대한 국가 개입주의를 강화했던 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장. 서론 1
• 1절. 문제제기 1
• 2절. 선행연구의 검토와 연구주제 9
• 1) 선행연구의 검토 9
• 2) 연구의 주제 15
• (1) 척식회사와 식민지 15
• (2) 정책이민과 국책회사 19
• 3절. 연구자료와 논문의 구성 21
• 1) 연구자료 21
• 2) 논문의 구성 22
• 제2장. 인구문제와 식민지 국책회사의 계보 24
• 1절. 인구문제의 발생과 ‘이식민;: 인구-식량-이민 25
• 1) 과잉인구라는 사회문제: 이른바 ‘인구식량문제’ 25
• 2) 이식민의 전개: ‘내국식민화’와 ‘동척이민’ 32
• 2절. 국책회사와 식민지 경제지배 38
• 1) ‘국책회사’의 계보 38
• (1) 정부금융기관과 통화전쟁 40
• (2) ‘특허식민회사’: 무역독점형과 개발독점형 43
• (3) 통제경제와 국책회사 45
• 2) ‘東拓-鮮銀 체제’의 식민지 경제 침략 46
• (1) 동척과 회사령 46
• (2) 동척-조선은행의 만주경제 침략 49
• 3절. ‘제국의 이익’과 식민지 개발 53
• 1) ‘제국의 이익’과 식민지 농업 53
• 2) 제국의 위기와 식민지 개발의 모색 58
• 제3장. 선만척식㈜ 설립계획과 일본제국 내부의 갈등 63
• 1절. 쌀과 인구를 둘러싼 일본제국의 모순 64
• 1) ‘조선미 이입’ 제한과 ‘조선인 內地도항’ 제한 64
• 2) 在滿조선인 문제와 조선총독부의 대응 70
• (1) 동아권업㈜의 사업부진 70
• (2) 만주 문제 전담부서 설치: 조선총독부 외사과 76
• 3) 우가키 가즈시게의 조선총독 부임과 식민통치의 변화 82
• 2절. 조선총독부의 이민회사 설립 계획 89
• 1) 新이민회사 설립 계획: 조선통치의 안정 90
• 2) 이민 지원 방식: 자작농 육성과 금융공급망 창출 93
• 3절. 제국내부의 갈등과 선만척식회사의 설립 98
• 1) 제국내부의 갈등: 일본인 이민 우선론과 조선총독부의 대응 98
• (1) 일본인 이민 우선론의 제기와 ‘만주의 이익’ 논리 98
• (2) ‘일본의 이익’ 논리와 본국정부의지지 102
• 2) 설립안의 확정과 동아권업㈜의 인수합병 106
• (1) 최종협의와 설립안의 확정 106
• (2) 동아권업 인수합병 문제와 선만척식회사의 창립 111
• <보론> 선만척식회사 설립 계획안 정리: 협상안과 복안 117
• 제4장. 선만척식㈜의 조직·자금·사업 136
• 1절. 법제와 자본금 138
• 1) 회사의 법제와 ‘특권’: 기업어음화된 선만척식채권 138
• (1) ｢선만척식회사령｣과 조선총독의 권한 138
• (2) 선만척식회사에 부여된 특권: 회사채 발행 한도 및 조건의 특권 140
• (3) 회사에 대한 보호조치: 보조금의 교부 145
• 2) 주주의 구성과 자본금: 민간공모의 실패와 정경유착 146
• 2절. 기업지배구조와 재무구조 153
• 1) 경영조직과 기업지배구조 153
• (1) 경영진의 구성: ‘낙하산’과 군부 153
• (2) 경영조직: 가상과 편법의 조합 159
• (3) 기업지배구조: 이민사무처리위원회와 조선총독부 외사과 166
• 2) 재무구조와 자금의 흐름: 부채의 급증과 전무한 수익성 171
• (1) 주요 재무제표: 불안정한 재무구조와 총독부 보조금 171
• (2) 자금의 흐름: 회사채와 차입에 의존한 부채경영 180
• 3절. 사업의 전개와 실상 188
• 1) 구상-실행의 격차와 신규이민 억제 방침 188
• (1) 구상과 실행의 간극 188
• (2) 조선인 이민 억제 정책의 실시 192
• 2) ‘집결’ 사업과 사회조직 장악 시도 196
• (1) 조선농민 집결 사업 196
• (2) 재만조선인 사회조직의 장악: 금융공급망의 구축 199
• 제5장. 전시체제하 선만척식㈜의 해산 205
• 1절. 만주이민정책의 재편과 조선인 이민 방침 변경 207
• 1) 전쟁과 노동력 확보 문제: 만주국의 입장 변화 207
• 2) 조선인 이민의 ‘엄선·훈련·집단’의 3원칙 211
• 2절. 선만척식회사의 해산을 둘러싼 갈등 216
• 1) 선만척식회사 기구개편의 검토: 경영부진과 자금부족 216
• 2) 통합안을 둘러싼 제국내부 갈등의 재연 221
• 3절. 인수합병의 과정과 만주개척 프로파간다 225
• 1) 인수합병 과정과 채권 문제: 조선총독부의 출자 225
• 2) 만주개척 프로파간다의 전개: 개척민의 사명과 인적자원론 232
• 제6장. 결론 237
• 1. 연구의 요약 237
• 2. 식민지 개발의 허상 242
• 3. 연구의 함의 248
• [부록 1 ] 선만-만선척식회사의 주요 재무제표 251
• [부록 2 ] 선만척식회사 법령과 정관 255
• [부록 3 ] 조선총독부의 인허가 목록 265
• 참고문헌 269