김대중 정권 출범 시기의 정부조직법 개정 분석 = An analysis on the revision of the Government Organization Law at the onset of Kim Dae Jung government

국문 초록 (Abstract)

1997년 11월 IMF 구제금융 신청 후 치러진 대선에서 야당 김대중 후보가 승리하여 37년 만의 여·야간 수평적 정권교체가 실현되었다. 그 결과 1998년 2월에 출범하는 정부는 기존 정부와는 크게 다르고 동시에 경제위기 극복에 따르는 구조조정을 선도하기 위해서 `작고 효율적인 정부,` `행정수반으로의 집권적 시스템`일 것으로 예상되었다. 하지만 1998년 2월 17일 새벽에 통과된 정부조직법은 그렇지 않았다. 중앙정부의 행정기구 숫자가 증가했고, 위기극복을 위한 집권적 시스템도 구현되지 않았다. 이 글은 이런 결과가 나타난 원인을 제도의 제약 하에서 벌어지는 정치적 협상에서 찾았다. 김대중 정부는 국민회의와 자민련 간 대통령 후보 단일화 협상을 통해 등장한 연정이었기 때문에 기본적으로 두 정파가 권력을 분점해야만 했다. 설상가상으로 두 연정세력은 국회에서 소수파였기 때문에 당시 국회법에 따라 정부조직법 개정안을 통과시키기 위해서는 다수파였던 한나라당과 정치적 합의를 타결해야 했다. 이 과정에서 한나라당의 요구사항이 더해졌다. 그 결과 당초 국민회의측이 의도했던 안과는 차이가 많은 결과가 도출되었다. 이런 결과를 정략 때문에 실패한 정부 조직 개편이라고 볼 수도 있지만, 이 글은 다원주의적 민주주의 하에서 불가피한 결과라고 보았다. 어느 한 정파가 절대적 결정권을 갖지 못한다면 제 정파는 자기가 갖고 있는 생각과 상대방의 생각을 타협할 수밖에 없다. 각 개인의 입장에서 보면 자신의 당초 생각과 다르기 때문에 실패라고 규정하기 쉽지만, 사실은 개별 행위자들의 제한된 합리성을 극복한 좀 더 합리적인 대안일수도 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In November 1997 Kim Dae Jung who was the presidential candidate of the opposition party won the presidential election and the political power shifted in less than 37 years. Thus the new government was expected to hugely change state apparatuses toward `small but efficient government` and `centralized government` to overcome the foreign exchange crisis of 1997. However, the newly revised Government Organization Law was far from general expectations. This essay argues that political negotiations and compromises account for most of the differences. The Kim Dae Jung government was a political coalition, so the two partners should share political power. What was worse, the coalition was minority in the National Assembly, so they had to conclude a political consensus with the opposition party who was the majority. In the negotiation processes, the opposition party added its demands to the government formation. Consequently, the end result was far from the original plan of the Kim Dae Jung government. Some commentators said the administrative reform was a fiasco caused by political maneuver. But this article sees the result was inevitable under the modern democracy system. If a certain political force does not have dominant decision-making power, it has no choice but to compromise with other forces. Each individual force is apt to declare the result is a failure because it is different from its original idea. However, the result may actually be a more rational alternative which overcomes bounded rationalities of the individual actors concerned.