開發負擔金 賦課基準의 適正性 分析을 通한 制度 改善에 관한 硏究 = A study on improvement of system through appropriate analysis of standards for imposition development charges

국문 초록 (Abstract)

1990년 본격적인 토지공개념 제도가 시행된지 30년이 다가오고 있다. 고도성
장기에 도입된 소위 부동산 3법의 시행으로 급등하던 부동산투기를 잡기위한
정책적 목표는 이루었지만 토지재산권에 대한 지나친 규제 등의 위헌적 요소와
경제적 요인 등으로 토지공개념 제도의 일부는 폐지되었다. 그러나 위헌적 요
소를 개정한 개발부담금 제도는 약 30년을 개발사업으로부터 발생하는 불로소
득적 이익을 환수하는 개발이익환수제도의 일익을 담당하고 있다.
불로소득적 개발이익을 환수하려는 개발부담금 제도는 사회·경제적 상황이
나 정치적 고려 등으로 인하여 부과중지, 부과면제, 유예, 감면 등의 방법이 적
용되면서 납부의무자에게 혼선과 불신을 주는 측면이 있고, 부과권자에게는 부
과행정의 혼란을 가져오고 있다.
최근 정부는 부동산가격 급등에 따라 민간아파트에 분양가상한제를 재도입하
였고 2019년 12월에는 2020년 공시지가 현실화율을 높여 보유세를 올리는 방안
등을 발표하여 여전히 부동산 문제는 커다란 이슈화가 되고 있다.
개발부담금 제도는 다각적인 관점에서 학위논문 및 학술연구 등을 통하여 제
도개선을 위한 선행연구가 이루어져 왔고 국토교통부를 중심으로 한 지가산정
및 개발비용 산정 등의 부과기준에 대하여 제도개선이 이루어져 왔다. 하지만
여전히 개발부담금 산정을 위한 지가 산정기준 및 개발비용 산정방법이 복잡하
고 어려워 개발부담금 부과기준에 대한 개선사항이 여전히 존재하고 있다.
본 연구는 개발부담금 제도 시행의 정당성을 확인하기 위하여 현행 「개발이
익환수에관한법률」과 관련한 헌법적 근거를 조문별로 확인하고, 헌법재판소의
헌법소원을 중심으로 연구하여 개발부담금 제도와 관련한 조문별 태도를 확인
하였다. 또한 다수의 개발부담금 관련 대법원 판례를 조사·연구하여 부과기준
및 전반적인 개발부담금 제도에 대한 쟁점사항을 시대별로 검토하였다. 그리고
납부의무자가 원가계산 방식을 적용하여 제출한 개발비용 산출내역서를 연구하
여 실무상 지속적으로 문제가 되는 쟁점사항에 대해 개선점을 제시하였다.
이에 따라 개발부담금 제도와 관련한 개선책으로 첫째. 개발부담금 부과의
기준이 되는 개발이익과 관련하여 산업단지 개발사업의 분양가에는 분양시 적
정이윤율을 적용하여 규제된 실현이익이 반영된 반면 개발부담금 부과시 개발
이익은 미실현이익이며 광의의 이익이므로 다른 개발사업과 비교하여 더 높은
부과율로 부과되는 결과가 나타나고 있고, 따라서 개발이익의 개념이 상이하다
는 문제점을 확인하여 개선안을 제시하였다. 둘째. 개발부담금 부과후 장기간이
소요되는 잦은 행정쟁송의 문제점을 개선하기 위한 방법으로 개발부담금 부과
고지후 납부기한인 6개월 이내에 불복쟁송에 대한 합의를 도출할 수 있는 중재
합의 제도의 도입을 개선책으로 제시하였다. 셋째. 개발부담금 예측시스템의 개
발을 제시하였다. 공공성을 지닌 개발사업을 제외하고 개발사업의 목적은 개발
이익을 추구하는데 그 목적이 있다. 따라서 적정한 개발이익을 환수하는 방안
에 대한 사업시행자의 판단은 그 크기가 다를 수 있으므로 개발사업의 인허가
시점부터 개발이익의 크기를 예측할 수 있는 시스템을 개발한다면 투기적 개발
사업을 예방할 수 있을 것이다. 준공후 사후적으로 납부하는 개발부담금 부과
체계로 인하여 부과후 불복쟁송이 과다하게 발생되는 측면도 예방할 수 있을
것이다.
개발부담금 부과를 위한 부과기준중 개발비용 산정과 관련한 개선방안은 다
음과 같다. 첫째, 부관의 일종인 사업승인조건을 활용하여 사업시행자에게 개
발비용 산출명세서 작성을 위한 기초자료 제출의무를 적시하여 명확한 규정을
주지시킬 것을 제안하였다. 불명확한 설계도서의 내용을 구체화하여 토목도면
의 상세도 및 지질조사서, 토사운반확인서 등과 같은 설계도서를 개발사업 시
행기간내에 관할관청에 제출하도록 사업승인(변경)조건에 적시하여 준공후 개
발비용 산정자료로 활용하므로서 개발비용산정의 객관성을 향상시켜 부과행정
의 객관성과 쟁송의 여지를 제거하여 신속한 부과결정을 유도할 수 있다.
둘째, 「개발부담금부과징수업무처리규정」중 개발비용 산정을 위한 기초자
료에 대하여 구체적으로 명시할 것을 제시하였다.
셋째, 납부의무자가 제출하는 개발비용 산출명세서의 작성에 대한 전문성의
강화를 제시하였다. 개발부담금을 조세적 성격으로 규정되어 있고, 개발부담금
고유의 특성에도 불구하고 지방자치단체의 재정수입의 하나로 인식되어 있어
그 부과기준은 전문성과 엄격성이 요구되고 있다. 따라서 사업시행자가 제출하
는 개발비용 산출명세서도 명확한 법적근거에 의하여 산출되어야 하므로 최소
한 토목 및 건축공사와 회계적 개념 그리고 공사원가를 산정할 수 있는 전문인
이 작성하도록 유도하여 전문성과 객관성을 높여야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Almost 30 years have passed since the public ownership system of land was
implemented in full swing in 1990. Although the policy goal was achieved to
curb soaring real estate speculation through the implementation of the
so-called 3 Real Estate Acts introduced during the high-growth period, the
public ownership system of land was partially abolished due to unconstitutional
elements such as excessive regulations on land property rights and economic
elements. However, the revised development charge system stripped of
non-constitutional elements has played a role as part of the development gain
restitution system, which redeems the unearned income from the development
project, for about 30 years.
The development charge system, which seeks to redeem the unearned
income of development gains, has applied such methods as suspension, exemption,
reprieve, or reduction due to social or economic circumstances or political
considerations etc. and thus caused confusion and distrust to the persons
liable for the payment, and also caused confusion to the imposing authority in
the execution of imposition.
Recently, the government reintroduced the price ceiling system for sale of
private apartments due to skyrocketing real estate prices, and in December
2019, the real estate issue is still a big issue with the announcement of the
plan of raising holding taxes by increasing the realization rate of the appraised
value of land in 2020 etc.
The development charge system has been studied by academic thesis and
research from various perspectives for the improvement of the system, while
the system has been improved in terms of the imposition criteria such as land
price and development cost calculation mainly by the Ministry of Land,
Infrastructure and Transport. However, the imposition criteria of development
charges still has room to improve since the method for calculating land price
and development cost for calculating development charges are complicated and
difficult.
In order to verify the validity of the implementation of the development
charge system, this study checked the constitutional basis of the current
「Restitution of Development Gains Act」 article by article, and the attitude
of each article in relation to the development charge system by examining the
Constitutional Court's appeal cases. In addition, it reviewed issues concerning the
imposition criteria and the overall development charge system by examining
and studying a number of cases of the Supreme Court related to development
charges. Further to this, the study presented improvement measures for the
issues that were continuously raised in practice by studying the development
costs calculation statement submitted by the persons liable for the payment
applying the cost calculation method.
As a result, the study presented improvement measures as follows. First,
while the selling price of industrial complex development projects reflects the
regulated actual gains by applying the appropriate rate of profits when selling,
the development gains at the point of imposing development charges are
unrealized and comprehensive gains, resulting in the higher imposition rate of
development gains than other development projects. Therefore, the study
confirmed the problem in different concepts of development charges and
presented an improvement measure. Second, the introduction of an arbitration
agreement system, which can produce an agreement on the disobedience
dispute within 6 months after the notice of imposition of development charges,
was suggested as a way to improve the problem of frequent administrative
disputes that take long periods after the imposition of development charges.
Third, it proposed to development the development charges forecasting system.
The purpose of development project is to pursue development gains, except
for public development projects. Therefore, since the operator's judgment on
appropriate development gains may differ in size, it could prevent speculative
development projects to develop a system that can forecast the size of
development gains from the time of approval of development projects. It may
also be possible to prevent excessive occurrence of disobedience disputes
after imposition due to the system in which development gains are paid after
completing the construction.
Among the imposition criteria for development charges, the improvement
measures related to the calculation of development costs are as follows. First,
this study proposed to ensure the project operator fully aware of the clear
regulations by specifying the obligation to submit basic data for the preparation
of the development costs calculation statement, using the conditions for the
project approval. It can enhance the objectivity of development costs calculation
and thereby induce fast imposition decisions by increasing the objectivity of
imposition administration and removing the possibility of disputes, by prescribing
in the conditions for the project approval(change) to specify the details of
unclear design drawings such as civil engineering drawings, geological surveys,
and soil transport confirmation documents and submit them to the competent
authority within the execution period of the development project, and using
them as calculation data for the development costs after completion of the
construction,
Second, it suggested that the basic data for calculating development costs
be specified in the 「Development Costs Imposition, Collection and Processing
Regulations」.
Third, it proposed strengthening the professionalism in the preparation of
the development costs calculation statement submitted by the persons liable
for the payment. Development charges are defined to have the nature of tax
and recognized as one of the fiscal revenues of local governments despite
their unique characteristics, thus requiring professionalism and strictness in the
criteria for imposing development charges. Therefore, the development costs
calculation statement submitted by the project operator should also be produced
on a clear legal basis, so its professionalism and objectivity should be enhanced
by guiding it to be prepared at least by experts who can calculate construction
costs with civil and architectural construction, accounting concepts.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 2
• 제2절 연구의 범위 및 방법 4
• 1. 연구의 범위 4
• 2. 연구의 방법 5
• 제3절 선행연구 검토 및 차별성 7
• 1. 선행연구 7
• 2. 차별성 13
• 제2장 토지공개념과 개발이익환수 제도에 관한 고찰 15
• 제1절 토지공개념의 이념적·헌법적 고찰 15
• 1. 토지공개념의 이념적 고찰 15
• 2. 헌법질서 내의 토지공개념 22
• 가. 헌법상 경제질서 23
• 나. 헌법상 재산권과 토지공개념 24
• 1) 재산권 보장과 토지재산권의 사회적 기속성 27
• 2) 토지공개념과 관련된 헌법상 개별조항 30
• 3. 토지공개념 제도의 연혁과 헌법적 정당성 32
• 가. 토지초과이득세의 헌법적 정당성 34
• 나. 택소유상한제도의 헌법적 정당성 39
• 제2절 외국의 개발이익환수제도 40
• 1. 영국의 개발이익환수제도 40
• 2. 일본의 개발이익환수제도 44
• 3. 싱가포르의 개발이익환수제도 48
• 제3장 우리나라의 개발부담금 제도 54
• 제1절 개발부담금 제도의 연혁 54
• 1. 도입배경 54
• 2. 개발부담금 제도의 변천과 이유 57
• 3. 개발부담금과 관련한 모멘텀변화 64
• 제2절 개발부담금 제도의 헌법적 정당성 68
• 1. 헌법적 정당성 68
• 2. 개별조항에 대한 헌법재판소의 태도 70
• 제3절 개발부담금의 부과 75
• 1. 개발부담금 적용기준 75
• 2. 개발부담금 산정방법과 부과기준 83
• 제4절 지가의 산정 84
• 1. 종료시점지가의 적용기준 84
• 가. 종료시점의 개념 및 의의 84
• 나. 종료시점지가의 산정 및 방법 88
• 2. 개시시점지가의 적용기준 94
• 가. 개시시점의 개념 및 의의 94
• 나. 개시점지가의 산정방법 100
• 제5절 개발비용 산정 101
• 1. 일반적내용과 문제점 101
• 가. 개발비용 101
• 나. 공사원가계산방식 104
• 다. 표준비용 116
• 2. 개발비용 산정기관 118
• 제4장 개발부담금 제도의 쟁점별 판례의 입장 125
• 제1절 기준시점과 지가의 산정 126
• 1. 기준시점 126
• 가. 개시시점과 개시시점지가 126
• 1) 개시시점 126
• 2) 개시시점지가 128
• 3) 소결 130
• 나. 종료시점과 종료시점지가 130
• 1) 종료시점 130
• 2) 종료시점지가 133
• 가) 공시지가 현실화 134
• 나) 산업단지의 처분가 136
• 3) 소결 141
• 제2절 부과대상사업 142
• 1. 열거된 부과대상사업 142
• 2. 부과대상면적 144
• 3. 대상사업에 대한 판례 146
• 제3절 납부의무자 149
• 제4절 체납처분 및 징수 151
• 제5절 개발비용 159
• 1. 순공사비 159
• 2. 개발비용 산출내역서 분석 161
• 3. 산업단지 개발사업의 기부채납 167
• 제5장 개발부담금 제도의 법제적 개선방안 168
• 제1절 산업단지 개발사업의 개발이익 산출의 적정성 제고 169
• 제2절 개발부담금 징수율 제고를 위한 중재제도 도입 176
• 1. 징수율 제고를 위한 선행연구 176
• 2. 중재제도 도입을 통한 징수률 제고 181
• 제3절 개발부담금 예측시스템 구축 186
• 제4절 개발비용의 개선방안 191
• 1. 개발비용 산정자료의 객관성 확보 192
• 가. 토목도면의 객관성 확보 192
• 나. 토사운반거리 적용기준의 개선 193
• 다. 암산출과 지질조사의 문제 200
• 라. 소결 204
• 2. 개발비용 산정의 전문성 206
• 제6장 결 론 210
• 참고문헌 213
• 부 록 225

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75. 이보아, 개발부담금부과취소 청구의 원인과 해소방안 연구, 한국 토지공법학회, 서순탁, 토지공법연구, , 2015

76. 산업단지 개발사업이 주변지역 지가에 미치는 동태적 변화에 관한 연구(파주LG디스플레이 클러스터 중심으로), 김영준, 한양대학교 도시대학원, , 2018