김대중･노무현정부의 복지정책에서 나타난 이론적 함의: 경로의존 이론의 적합성?

국문 초록 (Abstract)

경로의존 이론에서 ‘경로의존’은 일반적으로 ‘나중 사건에 대한 이전 사건의 관련성’으로 정의할 수 있으며, 좀 더 구체적으로는 ‘어느 특별한 경로를 따라 진행함에 따라 이익이 증가하거나 그 경로로부터 빠져나오는 대가가 더욱 커지면서, 그 경로로 일을 계속 진행시킬 확률이 시간이 지나면서 더욱 증가하는 것’을 의미한다. 경로의존 이론을 대표하는 P. Pierson에 의하면, 정치는 세 가지 특성들(제도의 밀집도, 공동행동의 문제, 정치적 과정의 복잡성 및 불투명성)로 인해 증가하는 보상과정에 특히 취약하다. 경쟁과 정치학습의 부재 또는 약화와 정치행위자들의 비교적 짧은 재직기간, 제도의 완고함(stickiness), 그리고 변경불능 효과(lock-in effects) 등이 정책변경 비용을 증가시키고, 그럼으로써 경로변경의 어려움을 더욱 증가시킨다. 변경불능 요인들이 많으면 많을수록 정책이나 제도는 더욱 더 변경되기 힘들다. 결론적으로, 정책과 정치적 제도들은 보통 변화에 매우 강하며, 이전의 정책과 정책결정 역사는 그 이후에 일어나는 사건에 강력한 영향력을 가진다. 예를 들어, 이전의 연금체제 정책은 정치ㆍ경제적으로 실행 가능한 연금개혁의 범위를 제한함으로써 복지체제의 구조변경을 방해한다. 어쨌든, 여기서 중요한 점은 상기한 경로의존 이론에 의해 김대중정부와 노무현정부와 같은 진보적 내지는 좌파적 성향의 정부가 들어섰음에도 불구하고 국내 복지정책의 발달이 여전히 부진했던 이유가 설명될 수 있다는 사실이다. 개발연대의 경제성장 독트린 내지 성장주의는 다분히 시장, 은행 및 재벌에 대한 강력한 국가개입과 규제를 바탕으로 하고 있었지만, 사회정책과 관련한 한국 정부의 기조는 오히려 경제적 효율성과 생산 및 성과를 우선시하는 신고전적 경제이론에 더욱 가까웠다고 할 수 있다. 즉 가장 합리적인 분배와 사회적 이득, 고용확대, 노동여건 및 노동자 생활수준의 향상 등과 같은 다양한 사회경제적 목표들은 빠른 경제성장을 통해서 창출되는 이른바 ‘낙리효과’(Trickle-down effect)에 의해 자동적으로 달성될 것이라는 것이다. 따라서 소득재분배를 포함한 강력한 사회정책과 사회관련 법 규정의 도입을 통한 인위적인 국가개입이나 정부보조는 오히려 사회적 목표를 달성하는 데에 바람직하지 않은 것은 물론 경제성장을 저해하는 것으로 간주되었다. 이러한 정치적 분위기 속에서 사회정책은 경제정책에 부차적이고 보완적인 문제로만 인식될 수밖에 없었다. 이러한 개발연대의 ‘선성장후분배’ 정책의 영향으로 1960-70년대 산업화 과정에서 경제정책을 추진하는 ‘경제기획원’(지금의 재정경제부)과 같은 경제부처는 국가의 모든 정책을 총괄하는 핵심기구로 승격된 반면, 사회복지를 담당하는 정부기관은 경제성장을 위한 주변기구로 전락하였다. 그리고 분배의 평등보다는 경제적 효율성과 빠른 경제성장이 거국적으로 강조됨으로써 국가의 대부분의 자원이 경제부문에 투입되었다. 이러한 개발연대의 성장중심주의적 정책은 이후 한국 정부의 핵심적 경제정책 틀로 유지되어, 결과적으로 모든 후속 정권들의 복지개선 의지를 체계적으로 약화시켰다. 요컨대 한국의 사회복지정책은 애초부터 경제정책에 항상 부차적이고 시장경쟁에서 낙오된 실패자들을 사후적으로 보상하는 시장 보완적 역할에 한정되었으며, 따라서 태생적 한계를 지니고 있었던 것이다. 사회복지에 대한 국가책임이 극도로 제한된 이러한 여건 속에서, 개발연대의 산업화 과정에서 제기되는 복지요구를 일부는 기업에, 또 다른 일부는 가족이나 자원봉사부문을 비롯한 공동체에 전가하는 전형적인 잔여적 유형의 복지체제가 발달한 것은 필연적이었다. 분배가 성장을 저해하고 사회정책은 경제정책에 부수되는 주변적 사안일 뿐이라는 개발연대의 성장중심주의적 시각은 1990년대 말 김대중정부가 들어선 이후에도 거의 변하지 않고 지배적인 담론으로 이어져 내려오고 있다. 김대중정부 하에서 ‘생산적 복지’라는 정책이념 아래 이루어진 획기적인 복지개혁은 분배나 사회형평보다는 경제효율성을 전제로 하고 경제성장에 기여하는 사회복지만을 강조하기 위한 것이었다. 이러한 ‘생산적 복지’ 이념은 ‘참여복지와 삶의 질 향상’을 12대 국정과제의 하나로 내걸고 2003년 2월 출범한 참여정부 하에서도 가족 중심의 자립과 자활 및 근면과 함께 강조되었다. 특히 재정경제부는 ‘경제가 성장하지 않으면 분배 개선은 어렵다’는 개발연대의 성장중심주의적 담론을 여전히 주도하였다. 이는 사회정책이 경제성장을 저해하고 경제위기를 가속화시킬 것이라는 인식(즉 권위주의 개발연대의 성장중심주의)이 여전히 정부 내 특히 경제부처 관료들 사이에 강하게 살아있음을 단적으로 보여준다. 이는 궁극적으로 경로의존 이론의 적합성을 입증하는 것이다.