都市再生을 爲한 老朽住居地 整備方案 : 서울시 第1種 一般住居地域을 中心으로 = A Study on Improvements of Deteriorated Residential Area for Urban Regeneration- focused on the Low-Density General Residential Zone(GR1) in Seoul -

국문 초록 (Abstract)

1960년대 이후 지난 40여년 동안 우리나라 도시는 급속한 산업화와 도시화과정에서, 신도시‧신시가지 개발 위주의 정책으로 양적 성장을 거듭해 오면서 급격한 인구증가를 경험하였다. 즉, 도시화율이 1970년 50.1%에서 1990년 81.9%, 2005년 90.2%로 계속 증가하여, 인구의 도시집중이 가속화되었다.
이처럼 급증하는 도시인구 문제를 해결하기 위한 대안으로, 지금까지는 개발과정이 비교적 용이한 도시 주변의 신시가지‧신도시 개발을 선택하였다. 이러한 선택은 구도심의 기성시가지 정비측면에서 볼 때, 재건축‧재개발로 정비가 진행된 일부지역을 제외하고는 기성시가지를 방치하는 결과를 초래했다. 그 결과 우리나라 대도시의 기성시가지에서도 선진국들이 일찍부터 경험해 온 인구감소, 고령화 심화, 도시기능의 쇠퇴 등 ‘도시 쇠퇴화’현상들이 부분적으로 나타나기 시작했다. 최근 들어 도시 쇠퇴화에 따른 문제점들이 부각되면서, 이러한 문제를 해결하고 도시경쟁력과 정체성 회복을 위한 노력들이 도시재생 측면에서 활발하다. 이 같은 시대조류를 감안하여 기존 노후주거지를 효율적이고 계획적으로 관리할 수 있는 대안을 모색하고자 시도한 것이 이 논문이다.
이 연구는 기성시가지중에서도 제1종 일반주거지역내의 토지구획정리사업지구 등 비교적 기반시설은 양호하나 사회적여건 변화에 따라 노후화가 점진적으로 진행되고 있는 지역을 연구의 공간적 범위로 설정하였다.
연구방법은 법ㆍ제도적 접근법, 행태과학접근법, 통계분석법을 이용하였다. 해외의 선진 정비제도와 정비방식의 시사점을 살펴보고, 국내의 법ㆍ제도적 문제점과 정비방식의 한계점을 고찰하였으며, 주거지정비의 정책결정에 영향을 미치는 거주자와 전문가의 택지 이용에 대한 인식과 용도지역 정비방향에 대해 의사 결정을 토대로 한 행태분석을 실시하였다. 이상의 분석결과를 토대로 정비방식과 법ㆍ제도적 개선방안을 제안하였다.
먼저 선진 외국 제도 고찰을 통해 도출한 시사점과 국내의 법ㆍ제도적인 문제점, 거주자ㆍ전문가의 행태분석결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 일본, 미국 등 선진외국의 시사점을 살펴보면, 단순히 물리적 주택환경의 개선에서 벗어나 거주자들의 고용ㆍ복지ㆍ교육을 포함한 사회ㆍ경제ㆍ문화적 차원의 종합적 접근방식을 취하고 있었으며, 1970년대를 기점으로 기존의 전면철거방식에서 지역의 커뮤니티와 자원을 살릴 수 있는 수복형 재개발 방식으로 전환하고 있었다. 또한 비교적 넒은 지역을 사업지구로 지정한 후 대상지구의 지역적 특성에 따라 계획적인 정비를 유도하고 있었다.
둘째, 과거 40년간 압축성장과정에서 나타난 우리나라의 법ㆍ제도적 문제점을 살펴보면, 광역적이고 종합적인 계획이 미처 마련되지 못한 상황에서 사업단위별 점적형태로 고층ㆍ고밀개발 됨으로써, 기반시설의 과부하, 주변 환경과의 부조화, 개성과 다양성의 상실, 동일생활권의 단절 등 많은 부작용이 발생되었다.
또한 거주자 중심이 아닌 토지ㆍ건물을 소유한 권리자 중심으로 개발함으로써 기존거주자의 주거불안정 문제와 투기를 조장하는 결과를 초래하기도 하였다. 또한 현행 관계법령으로 거주자가 선택할 수 있는 정비수법이 다세대 주택밖에 없었으며, 강화된 주차장법과 건축법에 따르면 건축연면적이 재축시 오히려 감소됨으로써 단독주택 등 영세필지의 정비사업은 거의 불가능 하였다. 합필ㆍ공동개발 등 토지이용효율성을 제고시키기 위한 수법 또한 미흡하였다.
셋째, 노후 주거지 정비정책의 수혜자인 ‘거주자’와 정책결정과정과 효과평가에 직‧간접적으로 참여하게 될 ‘전문가’를 대상으로 노후주거지의 실태에 대해 행태분석을 실시하였다. 그 결과 거주민의 72%가 주택 및 주거환경에 대한 정비를 위해 필요한 요건으로 종 상향 등 건축 관련 규제완화를 들고 있었으며, 전문가의 80.6% 또한 현행제도 하에서는 정비의 어려움과 한계가 있다고 지적했다. 특히 전문가는 현행제도하에서 종상향(39.6%)보다는 인센티브제 활용(41%) 등의 유연한 법적용의 규제완화를 제안하고 있다. 여기서 주목할 점은 ‘거주자’와 ‘전문가’가 공통적으로 지역특성을 살린 규제완화의 필요성을 지적하고 있다는 점이다.
이와 같은 분석의 결과를 토대로 다음과 같은 대안을 제시하였다.
첫째, 이 연구의 대상지인 기반시설 등이 비교적 양호한 노후주거지는 과거 토지구획정리사업계획시 현재와 같은 교통수요 및 인구증가를 고려하지 못하였기 때문에 변화된 사회적 여건과 지역을 중심으로 형성되어온 지역문맥 등 다양한 지역요구특성을 수용할 수 있는 ‘생활권 단위의 종합적 계획’의 마련이 필요하다.
또한 선행연구를 살펴보면 노후주거지 정비의 문제는 i) 점적인 소규모 필지단위의 난개발, ii) 국지적인 노후주거지 정비방식으로 공간의 순환성 부족, iii) 다세대ㆍ다가구 등 획일적 주거형태 등을 지적하고 있으며, 그에 대한 향후 과제로 i) 광역적 도시환경정비, ii) 개발단위의 연계적 정비, iii) 지역 특성에 부합되는 다양한 정비방식의 도입을 들고 있어 생활권 단위의 종합적 계획의 필요성을 뒷받침하고 있다.
둘째, 서울시의 제1종 일반주거지역내 유일한 법적 허용용도인 다세대건립조항만으로는 획일적 유형의 건축물만 확대 재생산하게 되므로 공동주택형식의 연립주택건립을 허용해야 한다. 다세대주택은 이미 채광ㆍ통풍, 오픈 스페이스 부족, 이면도로의 주차장화 등 많은 부작용이 양산되어 도시주거환경을 저해하는 원인으로 비판 받고 있다. 서울시 강남구와 같은 지역은 토지자원의 특성에 부합하는 연립주택건립을 허용함으로써 거주자는 고급빌라, 타운하우스 등 다양한 건축의 선택이 가능하고, 또 사업자는 사업성을 확보할 수 있고, 자치단체는 주변기반시설의 부담도 최소화 할 수 있다.
아울러 제1종 일반주거지역의 대표적 주거유형중 하나인 단독주택 등의 주거지 정비가 활성화 될 수 있도록 ‘도시 및 주거환경 정비법’(제42조)의 ‘건축법 적용 특례’를 확대 적용하여 최소한의 건축연면적을 유지토록하여 주택갱신의 동기를 유발시켜야 한다.
셋째, 제1종 일반주거지역내 노후주거지의 체계적인 정비를 위해서 소규모 단위의 점진적 정비수법과 같은 수복형 정비수법을 도시정비방식의 하나의 수법으로 제도화하고, 별도의 정비사업으로 법제화해서 정비수법을 다양화함으로써 조화로운 도시재생이 이루어질 수 있도록 해야 한다.
특히 가구규모단위의 정비방식은 기존 시가지의 생활권 형성 특성을 수용하고 지역 주민들이 지속적으로 거주할 수 있으며 주변도로 및 토지이용여건에 적응할 수 있는 소규모 정비방식이다. 이 방식은 삶의 질의 주요한 지표중 하나인 주거형태의 다양성을 확보하고, 새로운 주택정비모델을 개발하는데 도움이 될 것이다. 또한 일본의 ‘일단지인정제도’와 같이 비교적 넓은 지역(1ha)을 일단의 부지로 보고 종합적으로 규제를 완화하는 것도 토지이용효율화를 위하여 고려해 볼 수 있다.
넷째, 노후지에서 노후불량지역으로 진행되는 과정에는 인구의 감소, 타용도계 침투 등 여러 가지 현상이 나타나므로, 이 과정에서 선행적 공간관리를 통한 사전대응적인 조치를 공공에서 마련하여야 한다. 또한 거주자 자력으로 주거환경을 개선하여야 하는 노후주거지역에서는 공공의 기반시설확보와 행정지원 없이는 사실상 정비가 불가능하므로, 지역적 특성에 맞는 공공역할의 재설정이 요구된다. 이렇게 함으로서 주민참여도 활성화되고 민ㆍ관 협력에 의한 바람직한 도시정비 및 도시 관리가 될 수 있다.
이 연구는 노후불량주거지에 비하여, 상대적으로 연구가 미흡한 제1종 일반주거지역내 노후주거지를 대상으로 선행적 공간관리를 위한 정비방안을 제안한 것이다.
향후에 기존 선행연구가 많이 진행된 노후불량주거지 정비방안과 다세대ㆍ다가구 밀집지역의 노후화 진행에 대비하는 정비방안을 함께 포함하는 ‘통합적 제1종 일반주거지역내 정비방안 연구’가 진행되면, 기성 시가지의 도시재생을 통한 주거환경 회복에 도움이 될 것으로 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 범위 및 방법 3
• 1) 연구의 범위 3
• 2) 연구의 방법 4
• 3) 연구의 구성 및 흐름 5
• 3. 용어의 검토 및 정의 9
• 1) 주택의 개념 9
• 2) 노후주거지의 개념 11
• 3) 노후주거지의 정의 16
• 4. 선행연구 17
• 1) 정책․제도 측면 17
• 2) 계획기법 측면 20
• 3) 선행연구와 차별성 22
• Ⅱ. 도시재생과 주거지 정비의 이론 고찰 24
• 1. 도시쇠퇴와 재생에 관한 논의 24
• 1) 도시쇠퇴의 원인 24
• 2) 학문적 접근방법 26
• 3) 도시재생의 필요성 32
• 2. 주거지 정비와 규제완화 37
• 1) 정부개입의 한계와 실패영향 37
• 2) 규제완화와 정책결정 41
• 3. 외국의 노후주거지 정비제도 및 방식 46
• 1) 일본 46
• 2) 미국 및 유럽 49
• 3) 시사점 56
• 4. 연구모형 59
• Ⅲ. 노후주거지 정비제도 및 정비상 문제점 61
• 1. 정비제도 및 정비방식 61
• 1) 정비제도의 변천 61
• 2) 주요 정비방식 68
• 2. 주거지 분포현황 및 관리방안 74
• 1) 서울시 주거지 형성과정 74
• 2) 제1종 일반주거지역 분포현황 78
• 3) 주거지유형과 서울시 관리방안 80
• 3. 정비의 문제점 및 한계 88
• 1) 양적공급확대와 성장지향적 도시 정책 89
• 2) 지역특성을 고려한 다양한 정비방식 미흡 92
• 3) 현행 정비방식의 실현가능성 95
• Ⅳ. 노후주거지 정비에 대한 거주자 및 전문가의 행태분석 97
• 1. 분석의 설계 97
• 1) 분석의 목적 97
• 2) 거주자 설문설계 97
• 3) 전문가 설문설계 102
• 4) 분석의 틀 104
• 2. 노후지 거주자의 행태분석 105
• 1) 분석방법 105
• 2) 분석결과 및 해석 109
• 3) 소결 125
• 3. 전문가의 노후주거지 정비에 대한 견해 127
• 1) 분석방법 127
• 2) 분석결과 및 해석 131
• 3) 소결 147
• 4. 분석결과 평가 149
• Ⅴ. 노후주거지 정비방안 151
• 1. 정비방식의 개선 151
• 1) 생활권 단위의 종합적 계획 151
• 2) 주거형태의 다양성 확보 152
• 3) 지역 커뮤니티기반의 정비계획 154
• 2. 법ㆍ제도적 개선 155
• 1) 관계법령의 규제완화 155
• 2) 소규모단위의 정비방식 제도화 158
• 3. 공공의 역할과 주민참여 159
• 1) 공공의 역할 재설정 159
• 2) 주민참여 활성화 161
• Ⅵ. 결 론 162
• 1. 연구요약 및 시사점 162
• 2. 연구의 한계 및 향후 연구과제 166
• 참 고 문 헌 168
• 부록1. 서울시 종별 일반주거지역의 자치구별 분포현황 176
• 부록2. 주거지 유형구분 및 관리방안 구분 177
• 부록3. “거주자 설문조사” 설문지 178
• 부록4. “전문가 설문조사” 설문지 182
• ABSTRACT 187