맥락, 문제정의, 사회적 형성 및 정책변화: 부동산 세제 변화를 대상으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 정책의 어떤 변화가 발생하였는가, 왜 그와 같은 정책의 변화가 발생하였는가, 이와 같은 정책변화에 어떠한 요인들이 작용하였는가 등과 같은 의문에 답을 제시하고자 다음과 같은 몇 가지 세부적인 부문으로 나누어 다음과 같은 사항들을 분석할 것이다.

1. 정책결정자(집단)가 맥락으로서 정치적, 경제적 및 사회적 상황요인들을 어떻게 해석하고 인식하였는가? 또한 이러한 해석과 인식이 정책문제에 대한 정의와 대상집단의 사회적 형성에 어떤 영향을 미쳤는가?
2. 정책문제에 대한 정의와 사회적 형성에 정책결정자(집단)가 어떤 영향을 미쳤는가?
3. 정책문제에 대한 정의와 대상집단의 사회적 형성에 있어서 변화된 내용은 무엇인가?
4. 정책문제에 대한 정의와 사회적 형성이 정책변화에 어떤 영향을 미쳤는가?
1) 정책문제에 대한 정의와 사회적 형성이 정책논리의 변화에 어떤 영향을 미쳤는가?
2) 정책문제에 대한 정의와 사회적 형성이 정책이 제사하는 합리적 근거와 가정의 변화에 어떤 영 향을 미쳤는가?
3) 정책문제에 대한 정의와 사회적 형성이 정책도구의 변화에 어떤 영향을 미쳤는가?
4) 정책문제에 대한 정의와 사회적 형성이 정책메시지의 변화에 어떤 영향을 미쳤는가?

정책에 대한 사회적 형성주의 관점에서의 해석적 접근법(interpretive approach)은 정책연구에 있어서 당연시되어왔던 객관성에 대한 도전이다. 정책연구에 대한 합리적, 분석적(실증주의적) 접근법과는 달리, 해석적 접근법은 다양한 참여자들(이해관계자들)이 정책과정에 가지고 오는 의미들, 정책을 정당화하기 위하여 사용된 논조들, 정책의 숨겨진 가정들 또는 시사점들에 대한 연구에 초점을 맞추고 있다(Schneider & Ingram, 1997: 37-38). 예를 들어, 사회적 형성주의 관점에서는 정책분석이 공공정책의 효과성 또는 능률성에 관하여 발견될 수 있는 진실(Big Truth)이 있다고 가정해서는 안 되는데, 그것은 효과성과 능률성이 단순한 주장, 정당화 및 합리적 근거일 뿐이며, 사회적 형성물로서 맥락에 따라 다르게 적용될 수 있기 때문이다.
정책은 가치를 사회에 권위적으로 배분하는 메커니즘이며, 정책문제를 어떻게 규정할 것인가는 분류의 기법에 관한 것이다. 즉, 정책은 근본적으로 분류가 되어있지 않은 것을 우리가 어떻게 분류를 할 것인가에 관한 것이다. 정치적 추론은 같고 다르고, 좋고 나쁘고, 옳고 그르고 등에 관한 분류를 하기 위한 것이며, 정책주장(policy argument)은 하나의 분류로부터 어떤 것이 포함되고 배제되어야 하는가를 논리적으로 피력하는 형태를 취한다(Stone, 1997). 그와 같은 분류는 사회적으로 형성되며, 이러한 의미에서 정책은 본질적으로 사회적 형성물이다. 역으로, 사회적 형성은 기본적으로 그것이 공중의 담론과 관계가 있으며, 일반적으로 정치적이라고 간주되는 상징적인 언어를 통하여 조작될 수 있다는 의미에서 정치적이다(Farmer, 1995; McSwite, 1998; 2000; Schneider & Ingram, 1993a; Wamsley, 1996, Zanetti, 2000).
이러한 관점에서 본 연구는 담론분석(discoursive analysis)을 연구방법으로 활용할 것이다. 담론에 대한 연구는 20 세기 후반에 접어들면서 담론 또는 담론적 도구인 언어의 중요성과 사회적 기능을 재인식하고자 하는 운동과 함께 본격적으로 시작되었다. 일반적으로 담론분석은 넓은 의미에서 글로 표현된 텍스트, 언어에 의한 상호작용 및 텔레비전과 인터넷과 같은 다중매체의 텍스트 등을 분석하는 것을 의미한다(Fairclough, 2005: 916). 정책은 현실 세계에 대한 언어적 개념화에 기반을 두고 있다. 언어는 중립적인 매체가 아니라 사회적으로 형성된 세계를 구성하고 표현한다(Fischer, 2003). 이러한 담론분석은 요구가 사회적으로 어떻게 형성되며 정책개입을 야기하는 이슈가 되는지와 정책환경의 재생산과 재형성을 위한 정책담론을 이해하기 위하여 사용될 수 있다고 한다. 또한 담론분석은 개인, 집단, 또는 기관의 관점을 확대하는데 중요할 뿐만 아니라 그러한 관점들이 어디서 나온 것이고 어떻게 변화될 수 있는지에 대한 견해들을 비판적으로 반영한다고 한다.
본 연구는 부동산 세제관련 정책 중 종합부동산세와 다주택중과세에 초점을 맞추어 2003년 1월부터 2010년 12월까지의 정부의 보도자료, 신문기사 및 기타 간행물에 나와 있는 텍스트 분석을 통하여 사용된 언어의 의미를 파악하고자 한다. 또한 이러한 담론분석을 통하여 파악된 맥락, 문제정의, 대상집단의 사회적 형성 및 정책내용의 의미를 노무현 정부와 이명박 정부를 비교함으로써 종합부동산세와 다주택중과세가 어떻게 변화하였는지를 분석할 것이다.