왜 기록기본법인가?: 공공기록물법 체계의 구조적 한계와 분법화 전략 = Why a Framework Act on Records?: The Structural Limits of the Public Records Act System and a Separation-of-Laws Strategy

국문 초록 (Abstract)

2024년 8월 입법예고된 공공기록물법 개정안과 같은 해 12월 3일의 비상계엄은 현행 「공공기록물 관리에 관한 법률」의 구조적 한계를 드러냈다. 결재 중심의 성립요건 탓에 비화폰 서버와 국무회의 쪽지 같은 통치행위의 핵심 흔적이 관리 대상에서 누락되었고, 폐기금지 제도는 발동 지연과 형식적 운영으로 실효성을 잃었다. 디지털 대전환과 인공지능 도입, 민간 기록 활동의 확장은 공공기관의 기록 생산·관리 절차를 규율해 온 현행법의 외연을 이미 넘어섰다. 그럼에도 2024년 정부제출안은 법률명만 ‘국가기록물법’으로 바꾸었을 뿐, 민간기록 지원의 실체적 근거 없이 공공기록의 범위를 오히려 좁혀 놓아 부분개정 누적의 한계를 스스로 증명하였다.
이에 본 연구는 기록관리 영역에서 ‘기본법’이라는 입법 형식이 갖는 입법학적 의의와, 현행 공공기록물법 체계가 요청하는 입법적 재편의 방향을 규명한다. 먼저 박영도(2006), 박지용(2014), 김원오(2021)의 논의를 토대로 기본법의 개념·유형·기능과 체계정합성 원리를 검토하여 기록기본법의 위치를 입법학적 좌표로 도출한다. 이어 「국가유산기본법」, 「행정기본법」, 「데이터기본법」, 「인공지능기본법」, 그리고 미제정 상태인 「인권정책기본법」 논의를 법체계 재편·일반원칙 명문화·신기술 거버넌스·상징적 입법 회피라는 네 가지 입법 과제에 비추어 비교한다. 또한 결재 중심 성립요건, 폐기금지 제도의 유명무실화, 민간기록 포섭의 한계, 디지털·데이터·AI 대응의 부재라는 네 차원에서 현행 체계의 구조적 한계를 진단한다. 이를 통해 본 연구는 현행법의 부분개정이나 백화점식 전면개정이 아니라, 기록관리의 헌법적 가치와 기본원칙을 선언하는 (가칭)기록기본법을 정점에 두고 (가칭)공공기관 기록물법을 분법(分法)하는 위계적 재편이 필요하며, 그에 따른 제정과 전면개정이 병행되어야 함을 논증한다. 다만 기록기본법의 구체적인 조문 설계와 핵심 의제의 조문화는 후속 연구 과제로 남긴다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The 2024 partial-amendment bill to the Public Records Act, pre-announced in August, and the declaration of emergency martial law on December 3 of the same year together laid bare the structural limits of Korea’s current 「Act on the Management of Public Records」. Because the threshold for a document to constitute a record is centered on formal approval, core traces of governing acts, such as the secure-phone server logs and the notes passed at the State Council, were left outside the scope of managed records, while the disposal-freeze mechanism lost its effectiveness through delayed activation and merely formal operation. The digital transformation, the adoption of artificial intelligence, and the expansion of private record-keeping have already outgrown the boundaries of a statute designed as a procedural law for public institutions. Even so, the 2024 government bill merely renamed the statute the “National Records Act”; lacking any substantive basis for supporting private records, it in fact narrowed the scope of public records, thereby proving for itself the limits of accumulating partial amendments.
Against this backdrop, this study clarifies the legislativetheoretical significance of the “framework act” as a legislative form in the field of records management, and the direction of the legislative restructuring that the current Public Records Act system demands. Drawing first on the works of Park Young-do (2006), Park Ji-yong (2014), and Kim Won-oh (2021), it examines the concept, types, and functions of framework acts together with the principle of systemic coherence, and thereby locates the legislative-theoretical coordinates of a Framework Act on Records. It then compares the 「Framework Act on National Heritage」, the 「Framework Act on Administration」, the 「Framework Act on Data」, the 「Framework Act on Artificial Intelligence」, and the as-yet-unenacted 「Framework Act on Human Rights Policy」 against four legislative tasks: restructuring the legal system, codifying general principles, building governance for new technologies, and avoiding symbolic legislation. It further diagnoses the structural limits of the current system along four dimensions: the approval-centered threshold for constituting a record, the hollowing-out of the disposal-freeze mechanism, the limited incorporation of private records, and the absence of responses to the digital, data, and AI environment. On this basis, the study argues that what is required is neither a partial amendment nor a sprawling, catch-all full revision, but a hierarchical restructuring that places a (tentatively named) Framework Act on Records, declaring the constitutional values and basic principles of records management, at the apex and separates out a (tentatively named) Public-Institution Records Act, with the enactment of the former and the full revision of the latter pursued in parallel. The detailed drafting of the framework act’s provisions and the translation of its core agenda into statutory text, however, are left to subsequent research.