首都圈 成長管理政策에 關한 硏究 = (A) Study on the Growth Management Policies of the Seoul Metropolitan Area

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 도시 및 지역의 성장관리에 관한 것이다. 그동안 급속하게 진행되어 온 우리의 도시화과정은 주택부족, 교통혼잡, 환경오염 등 심각한 도시문제를 야기하였고, 특히 이러한 현상은 수도권에서 대표적으로 보여지고 있다. 이러한 도시문제를 해결하기 위한 각종 시책들이 그간 수 없이 시행되어 왔지만 효과가 별로 크지 않았다는 지적을 받고 있다. 도시의 모습이 이와 같은 성장기계로서 남아 있는 한 이러한 문제들은 반복·심화되어 나타날 수밖에 없을 것이다.
최근 미국을 비롯한 선진 제국들이 도시성장관리 제도를 도시계획 부문에서 크게 고려하고 있는 것은 이에 시사하는 바가 크다. 선진국들이 이러한 방향에 집중하고 있는 이유는 계획의 일관성 및 계획의 집행력, 그리고 도시 성장에 따른 환경 보전에 대한 폭넓은 관심에서 기인하는 것으로 볼 수 있다. 성장관리는 초기의 환경보호를 위한 성장관리접근으로부터 차츰 개발과 환경의 조화라는 '지속가능한 발전'의 개념으로 발전되어 왔다. 즉, 도시성장 관리정책은 단순히 환경보호나 도시의 외연적인 양적 확산을 방지하는 소극적 개념으로 접근하기보다는 도시의 삶과 질과 경쟁력을 높이는 적극적인 개념으로 접근되고 있는 것이다.
본 연구는 우리나라에 체계적인 성장관리가 제도적으로 정비되지 않은 상황에서 시도되었다. 우선 도시성장관리의 개념과 특징, 정책구조 등에 대한 고찰이 필요하였는데, 이를 미국과 일본 사례의 고찰을 통해 정리하였다. 그 다음으로 우리의 수도권정책을 성장관리 관점에서 평가하고자 하였으나, 이것은 엄밀한 의미의 성장관리정책이 도입되지 않은 상태에서 평가하는 것은 무리라고 판단되어 효과성과 효율성, 그리고 형평성의 관점에서 정성적인 평가로 대신하였다. 성장관리의 궁극적인 목적도 삶의 질의 향상이라고 한다면, 효과성(정책수단의 적합성)과 경제적 효율성, 그리고 사회적 형평성 또한 이와 무관하지 않다고 판단했기 때문이다.
미국과 일본의 성장관리정책의 고찰한 결과, 두 나라는 사회, 문화적 배경이 모두 상이하기는 하지만, 모두 도시의 무질서한 확산과 규제일변도의 지역지구제로 인하여 발생하는 도시의 무계획적 개발에서 탈피하여 장기적이고 지속적인 도시성장을 위한 제도를 도시계획에 접목을 시도하여 온 것으로 나타났다. 미국은 개별 목표 달성을 위한 다양한 프로그램을 제시하고 있으며, 일본은 중앙정부 주도의 도시계획법 상에서 성장관리를 위한 정책을 일부 실행하고 있는 정도이다. 그러나, 이러한 성장관리기법의 실시에도 불구하고 두 나라 모두 아직 해결하지 못한 도시문제를 가지고 있다. 미국의 경우 성장관리정책의 부작용으로 주택가격이 상승하거나, 저소득층을 차별하는 정책이라는 비판이 제기되고 있다. 일본은 경직된 도시계획법 체계 내에서 도시문제를 해결하려고 한 결과, 비도시지역의 난개발 문제가 지속적으로 발생하고 있는 것으로 나타났다.
이러한 문제들에 당면하여 미국에서는 1990년대 초반부터 성장관리의 약점을 극복하고, 살기 좋은 커뮤니티의 건설을 제안하는 스마트 성장의 개념이 도입되어 현재 일부의 주에서 스마트 성장정책이 시행 중에 있으며, 일본에서는 1999년의 새로운 도시계획법 개정을 통하여 도시계획의 예의지역이 발생하지 않도록 광역적인 센비키제도를 실시하고 개발허가제의 예의조항을 대폭 축소하는 등의 노력을 기울이고 있다.
개발제한구역제도, 신도시 건설, 총량규제제도 그리고 과밀부담금제 등 주요 수도권 정책에 대해 정성적인 평가가 시도되었다. 평가의 관점은 정책 수단의 목표 적합성 및 달성도를 의미하는 효과성, 토지이용의 효율성을 포함한 경제적 효율성, 그리고 지역간 및 계층간 형평성을 반영한 사회적 형평성으로 삼았다. 평가결과, 수도권정책 가운데 가장 효과성이 큰 것은 개발제한구역제도로, 가장 낮은 것은 과밀부담금제인 것으로 나타났다. 효율성 측면에서는 과밀부담금제가 가장 큰 것으로 형평성 관점에서는 총량규제제도가 높은 것으로 평가되었다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Seoul Metropolitan Area(SMA) is one of the most dynamic and rapid urbanization in the world. Population and industrial activities have been heavily concentrated on the SMA. Therefore, much attention has been paid to the concept of growth management in Korea. Unfortunately, these trends in the SMA will continue in the future. It is expected that these trends will cause lots of urban problems such as housing shortage, environmental pollution, traffic congestion and so on. In addition, recent redelineation of the restricted development zone(greenbelt) in metropolitan regions turns policy-maker's interest to growth management strategies. There has been a variety of measures used to control growth in fast-growing metropolitan areas in Korea. It includes zoning regulations, the restricted development zone, development impact fees and so on. More important is that existing growth management policies are now challenged according to the changing contexts, such as economic globalization, sustainable development, change in local governance. These contexts are backdrops of this study.
The aim of this study is not only to evaluate major growth management policies of the SMA, but also to suggest some policy implications. Specifically speaking, this study reviews the concept of growth management, its necessity and goal, issues within the American context. By comparing U.S.A. with Japan, this research seeks to identify similarities and differences between the two. Also, this tries to examine growth management strategies by reviewing the evolution of Capital Region Policies since the 1960s. Then, four major policies will be evaluated in terms of effectiveness, efficiency and equity.
As a result of comparative study, it is revealed that two countries have made an effort to control urban sprawls and unplanned developments although they had different socio-cultural contexts when growth management policies were introduced. In the U.S.A., a variety of growth management programmes have been widely used since the 1960s. Meanwhile growth management policies of Japan have been partly used through urban planning system. However, unexpected problems have been occurred in the two countries. The increase of housing price, differentiation of lower class, and disordered development of non-city planning area are good examples. In order to solving these problems, smart growth strategies as an alternative are newly introduced in some American states and implemented. Japanese government tries to expand city planning areas by the revision of urban planning law in 1999.
As a result of schematic qualitative evaluation of four growth management policies in SMA, major findings are as follows: It is estimated that the Restricted Development Zone System is most effective among four Capital Region policies in terms of goal achievement; it is revealed that the Development Charge System is most efficient among them in terms of economic efficiency; it comparative study, it is evaluated that the Total Volume Management System is equitable among them in terms of decentralization and balanced national growth.
Major findings suggest that current growth management strategies of the SMA should be changed to a more effective, efficient and equitable growth management system. This suggestion is based on the comparative study and evaluation of existing growth management policies in SMA. Also major findings have an implication in relation to sustainable SMA. It is clear that sustainable growth management will be the first priority in the future.
This study simply shows similarities and differences between U.S.A. and Japan, without analyzing two countries' systems with detailed criteria. This research also does not show in-depth qualitative analysis through which structural constraints of growth management policies in SMA can be identified. This point should be done by further studies.

목차 (Table of Contents)

• 第1章 序論 = 1
• 第1節 硏究의 背景 및 必要性 = 1
• 第2節 硏究의 目的 = 7
• 第3節 硏究의 範圍와 方法 = 8
• 第2章 都市成長管理政策의 理論的 考察 = 11
• 第1節 都市成長管理의 槪念 및 必要性 = 11
• 1. 都市成長管理의 槪念 = 11
• 2. 都市成長管理의 必要性 = 16
• 第2節 都市成長管理政策의 目的과 爭點 = 19
• 1. 都市成長管理政策의 目的 = 19
• 2. 都市成長管理政策의 爭點 = 23
• 第3節 都市成長管理의 對象 및 技法 = 26
• 第4節 都市成長管理政策에 관한 先行硏究와 分析 틀 = 30
• 1. 國內外 先行硏究 傾向 = 30
• 2. 硏究의 分析 틀 = 36
• 第3章 美國·日本의 成長管理政策 比較 = 39
• 第1節 比較의 前提 = 39
• 第2節 美國의 都市成長管理政策 = 40
• 1. 導入背景 = 40
• 2. 目標 및 政策變化 = 42
• 3. 都市成長管理政策의 運用 및 問題點 = 46
• 4. 새로운 成長管理政策으로서의 스마트 成長(Smart Growth) = 61
• 第3節 日本의 成長管理政策 = 65
• 1. 導入背景 = 65
• 2. 目標 및 政策手段 = 66
• 3. 成長管理政策의 運用 및 問題點 = 67
• 第4節 比較綜合 = 80
• 第4章 首都圈 成長管理政策의 展開 및 評價 = 84
• 第1節 首都圈 成長管理政策의 對象과 導入背景 = 84
• 1. 成長管理政策의 對象으로서 首都圈 = 84
• 2. 首都圈 成長管理政策의 導入背景 = 97
• 第2節 首都圈 成長管理政策의 變化過程 = 101
• 1. 首都圈 成長管理政策의 推進時期 區分 = 101
• 2. 1960∼70년대 首都圈 成長管理政策 = 102
• 3. 1980年代 地域均衡開發政策 = 106
• 4. 1990年代 大都市圈 成長管理政策 = 110
• 第3節 主要 首都圈 成長管理政策의 評價 = 113
• 1. 評價基準 = 113
• 2. 開發制限區域制度 = 120
• 3. 新都市開發政策 = 127
• 4. 總量規制制度 = 132
• 5. 首都圈 過密負擔金 政策 = 138
• 6. 評價結果의 綜合 = 143
• 第5章 首都圈 成長管理政策의 改善方向 = 146
• 第1節 首都圈 整備政策의 基本方向 = 146
• 第2節 主要 首都圈 成長管理政策의 改善方案 = 150
• 1. 土地管理政策 = 150
• 2. 開發制限區域制度 = 159
• 3. 新都市開發政策 = 164
• 4. 總量規制制度 = 169
• 第3節 首都圈成長管理法 制定 = 171
• 第6章 結論 = 174
• 第1節 硏究結果의 要約 = 174
• 第2節 硏究結果의 示唆点 및 硏究限界 = 175
• 參考文獻 = 179