한국 자활지원정책의 변화과정 연구 : Kingdon의 다중흐름모형을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 생산공동체 운동으로부터 시작된 한국 자활지원정책이 『근로빈곤층 취업우선 지원정책』의 도입으로 인해 고용노동부의 취업성공패키지사업을 중심으로 변화되기까지의 과정을 Kingdon의 다중흐름모형으로 분석하고자 하는 연구이다. 특히 Kingdon의 모형을 통해 주요 정책행위자와 배경적 흐름, 이러한 요인들간의 결합의 양상을 분석함으로써 한국 자활지원정책의 변화과정에서 나타난 영향요인을 파악하고자 하였다.
본 연구를 관통하는 연구문제는 다음의 세 가지이다. 첫째, 정책변화의 내용 및 주요 계기는 무엇이며, 그 성격은 무엇인가? 둘째, 단계별로 이러한 정책변화는 어떻게 설명할 수 있는가? 즉, 배경적 요인으로서 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름과 주요 정책참여자들의 행위를 종합적으로 고찰할 때 정책변화를 야기한 주요인은 무엇이라 볼 수 있는가? 셋째, 연구의 이론적·실천적 함의는 무엇인가?
본 연구는 정책변화과정 분석을 위해 선행연구의 결과등을 반영하여 정책변화 과정을 세 개의 시기 – 1기인 김대중․노무현 정부 시기, 2기인 이명박 정부 시기, 3기인 박근혜 정부 시기 – 로 구분하여 분석을 진행하였고, 그 결과는 다음과 같다.
첫째, 1기의 정책변화과정의 분석결과, 주요한 정책변화의 계기는 자활지원제도 개편이 무산된 상황에서 규모별 차등지원제도의 도입과 근로유인급여의 도입으로 나타났다. 이는 자활사업의 제도개편의 무산과 함께 나타난 정책변화로 성과주의 대안의 채택이 두드러지는 정책변화의 성격을 나타내며, 이는 성과 중심의 취업지원사업으로의 변화를 예고한다.
이 시기에는 자활사업의 구조적 약점을 극복하는 정책개혁안으로서 자활지원법 제정이 추진되었지만 성공하지 못하였고, 반면, 자활사업 참여자들의 탈수급 실적이 부진하다는 점을 이유로 자활후견기관에 대한 차등지원제도와 같은 성과주의적 지원정책이 관철되었다. 이러한 상황을 야기한 요인들은 다양하지만 핵심적인 것으로는 첫째, 1기에는 일부 국회의원 및 언론이 탈수급 중심의 정책담론을 형성한 가운데 감사원, 기획예산처, 보건복지부가 성과주의 제도로 이를 공고화하였다. 한편으로 자활지원제도 개편과 관련해서는 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름이 평행적으로 존재하는 가운데 정책주도자의 정치적 조정능력이 두드러지지 않았으며, 이해관계자 집단으로서 한국자활후견기관협회의 대정부 투쟁이 사회적으로 확산되지 못한 가운데 세 개의 흐름이 평행으로 존재하면서 무산되었다.
2기는 자활지원정책이 비취업대상자 중심에서 취업성공패키지사업을 중심으로 개편되는 초기 단계에 해당한다. 이 시기는 자활사업의 구조적 개혁 노력이 약화되고, 고용서비스를 강화하는 방안이 새로운 흐름으로 나타난 시기이다. 이에 따라 취업성공패키지사업이 조건부 수급자들을 지원하는 비중이 점차 확대되었으며, 2000년 도입된 비취업대상자 자활사업은 점차 규모가 축소되기 시작하였다. 이러한 변화의 흐름은 정책문제 및 대안의 흐름, 정치의 흐름이 고용위기 상황에서 정책주도자인 박재완 고용노동부 장관이 등장하고, 이명박 대통령의 레임덕 시기에 박근혜 대선후보의 등장으로 정책의 창이 열린 가운데 강화되어갔다.
세 번째 시기는 취업성공패키지사업이 기초생활보장제도 수급자들을 우선적으로 지원하도록 자활지원정책의 전면적 개편이 추진된 시기로 비취업대상자 자활사업은 취업지원에서 탈락한 수급자들에 국한하여 지원하도록 정책이 변화하면서 축소된 시기이다. 이와 같은 변화는 취업성공패키지사업의 탈빈곤 효과가 명확하지 않은 상황에서 취업률 중심의 정책개편의 성격을 띄는 것이다. 이는 연이은 선거에서의 승리로 박근혜 후보가 지지기반을 공고하게 확보한 상황에서 정책주도자로서 대통령 참모진과 대통령의 핵심 공약인 “고용률 70% 로드맵”을 추진하는 고용노동부 장관의 역할이 결합된 결과이다. 특히, 고용률 70% 로드맵은 2013년 8월 8일, 기획재정부가 세법개정안 발표 이후 증세논란이 정치적 쟁점으로 부각되는 상황에서 도입되었으며, 지방선거를 앞두고 세월호 참사가 발생하여 대통령이 민생행보를 부각시키는 상황에서 전국적으로 확대되었다. 이후 대통령이 전면에 나서서 노동시장 유연화를 추진하며 고용노동부가 정치적 동력을 얻은 상황에서 『근로빈곤층 취업우선 지원사업』은 임기말까지 유지되었다.
이와 같은 분석을 바탕으로 본 연구는 다중흐름모형을 사용하여 한국 자활지원정책은 분석한 결과, 탈수급을 중심으로 한 정책문제의 흐름이 자활지원정책 변화의 범위를 제한하였고, 고용위기의 부각, 증세논쟁으로 인한 정치적 위기 상황에서의 돌파구로서의 민생행보의 정치적 상징성이 정책변화의 배경적 요인으로 작용하였음을 확인하였다. 반면, 자활지원제도개편에서와 같이 정책주도자가 존재하지 않거나, 비취업대상자 자활사업 축소 과정에서처럼 이해관계자 집단의 저항이 개혁세력을 결집시키지 못하는 가운데 표출되어 사회적으로 부각되지 못한 경우에 정책변화가 발생하지 못한 것도 확인하였다. 본 연구는 이러한 분석을 바탕으로 향후 한국 자활지원정책이 취약계층을 위한 정책발전에 대한 사회적 합의를 바탕으로 진행되어야 한다는 실천적 함의를 제시하였다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 문제제기 1
• 2. 연구목적 및 연구내용 4
• 3. 논문의 구성 5
• Ⅱ. 이론적 배경 6
• 1. 자활지원정책의 변화과정과 선행연구 검토 6
• 1) 자활지원정책의 변화과정 개요 6
• (1) 자활지원정책의 기원 6
• (2) 자활지원정책의 변화과정 개요 9
• 2) 선행연구 검토 13
• 2. 정책변화를 설명하는 이론모형 16
• 1) 정책변화 개념과 분석의 의의 16
• 2) 정책변화의 이론모형 17
• (1) 정책변화의 일반이론모형 18
• (2) 정책변화이론의 종합모형 20
• Ⅲ. 분석틀 31
• 1. 연구대상 및 연구방법 31
• 1) 자활지원정책의 개념과 분석대상 31
• 2) 분석단계 및 연구문제 33
• 3) 연구방법 및 자료수집방법 35
• 2. 분석틀 38
• 1) 다중흐름모형의 본 연구와의 적합성 38
• 2) 본 연구의 분석틀 40
• Ⅳ. 1기: 비취업대상자 중심의 자활사업 확장기(2000년～2007년) 45
• 1. 주요 정책변화 45
• 1) 비취업대상자 중심의 자활사업의 확장 45
• 2) 주요 정책변화의 내용 47
• 3) 정책변화의 성격 50
• 2. 주요 정책변화과정 51
• 1) 구조적 개혁의 추진과 좌절 51
• 2) 성과주의적 제도개편 52
• 3) 요약 53
• 3. 정책변화에 대한 설명: 배경적 요인과 참여 요인의 분석 54
• 1) 정책문제의 흐름 54
• 2) 정책대안의 흐름 66
• 3) 정치의 흐름 78
• 4) 정책의 창 82
• Ⅴ. 2기: 취업지원사업으로의 정책개편초기(2008년～2012년) 85
• 1. 주요 정책변화와 전개과정 85
• 1) 이명박정권 초기 85
• 2) 이명박정권 후기 88
• 3) 정책변화의 성격 91
• 2. 정책변화에 대한 설명: 배경적 요인과 참여자 요인의 분석 94
• 1) 정책문제의 흐름 94
• 2) 정책대안의 흐름 100
• 3) 정치의 흐름 105
• 4) 정책의 창 114
• Ⅵ. 3기: 취업지원사업으로의 전면적 정책개편기(2013년～2017년) 117
• 1. 주요 정책변화와 전개과정 117
• : 『근로빈곤층 취업우선 지원사업』의 도입과 확대 117
• 2. 정책변화에 대한 설명: 배경적 요인과 행위자 요인의 분석 125
• 1) 정책문제의 흐름 125
• 2) 정책대안의 흐름 128
• 3) 정치의 흐름 135
• 4) 정책의 창 148
• Ⅶ. 종합적 고찰 151
• 1. 연구결과 151
• 2. 이론적 함의 155
• 1) 선행연구 논의에 대한 함의 155
• 2) 다중흐름모형에 대한 함의 156
• 3. 실천적 함의 158
• 1) 한국 자활지원정책의 발전과제에 대한 함의 158
• 2) 정책변화과정에 대한 함의 159
• 4. 연구의 한계와 제언 159
• 참고문헌 161
• ABSTRACT 175