오리건 주의 토지이용규제와 입법투쟁 - 오리건 주의 주민투표 법안 37과 49의 사례를 중심으로 - = Land use regulation and the Struggle for legislation of Oregon State - Focusing on the Lessons of Oregon’s Ballot Measures 37 and 49 -

국문 초록 (Abstract)

미국 헌법은 재산권을 보장하면서도 일정한 한계를 설정하여 그 범위를 넘는 제한에 대해서는 위헌 선언을 하거나 보상을 하도록 하고 있다. 그러나 토지이용규제 등에 의해 제약을 받는 토지 소유자의 경우 재산권 제한에 대해 어떠한 요구를 할 수 있는가. 만약 정부의 규제가 일정한 범위를 넘어서 재산 소유권자에게 가혹한 부담을 가하는 경우에는 수용과 같은 효과를 인정하여 보상을 요구 할 수 있는가. 이른바 규제적 수용의 문제가 쟁점이 되고 있다.
미국에서 규제적 수용의 법리는 Pennsylvania Coal Co. v. Mahon 사건에서 찾아 볼 수 있다. 재산권은 어느 정도 규제될 수 밖에 없지만 만약 규제가 너무 과도하게 되면 이것은 수용으로 보아야 한다는 것이다. 그러나 규제적 수용이 인정되는 경우에도 이에 대한 구제수단은 규제적 수용의 근거가 되는 법령의 무효를 구하는 방법만이 인정되었다. 미국의 법원은 정부의 토지이용계획이나 도시계획은 물론 권력분립의 원칙을 존중하여 입법 활동에 대해 적극적으로 관여하지 않았다.
오리건 주의 토지소유자들은 토지이용규제와 보상의 공정성 문제를 제기하였다. 그리고 토지이용규제에 따라 하락한 자신들의 토지가치에 대한 보상을 요구하였다. 그런데 토지이용 규제에 의해 재산에 손실을 입었다고 주장하는 시민들은 오랜 법정투쟁의 경험을 통해 손실보상을 받을 가능성이 낮다고 인식하게 되었다. 그러한 경험을 바탕으로 토지이용규제에 의해 가치가 하락한 재산권에 대한 보상을 입법에 의해 구제받고자 하였다. 법원의 판단에 의한 권리구제보다는 토지소유자들을 적극적으로 보호하는 법률들을 제정하는 방향으로 전환하였던 것이다. 오리건 주의 주민투표에 의한 법안 37이 제정되게 되는 직접적인 동기였다.
법안 37은 규제적 수용에 대한 일종의 입법투쟁의 결과라고 할 수 있다. 하지만 그것은 오리건 주의 도시 관리정책의 기초인 토지이용계획 제도를 근본적으로 뒤흔드는 계기가 되었고, 논쟁도 본격화하였다. 법안 37은 토지이용규제에 의한 권리구제를 위해 보상과 해제를 할 수 있도록 하였다. 하지만 보상재원에 대한 미비 등으로 인해 규제를 해제하는 방식을 선택하였고, 과잉개발과 난개발 등의 문제가 제기되었다. 그 결과 법안 37을 수정하기 위해 제안된 것이 주민투표 법안 49이다.
법안 37과 49는 토지이용규제와 규제받은 토지소유자들의 권리구제를 위한 방안이 무엇인가를 놓고 제기되었던 많은 경험들이 내재되어 있다. 특히 법안 37의 경험은 토지소유권과 토지이용규제가 도시계획과 성장관리정책의 핵심이며, 일정한 규제의 틀 안에서 상호조화를 이루지 못하면 도시의 발전은 지속가능하지 않다는 것을 실증한 사례이었다.
결과적으로 주민투표 법안 37과 49는 오리건 주의 토지이용계획과 규제 시스템에 큰 변화를 가져왔다. 그리고 토지이용규제와 공정성이라는 과제를 해결하게 위해 입법적 보완을 주민투표 등을 통해 실현하는 계기가 되었다. 오리건 주의 주민투표 법안 37과 49는 규제적 수용에 대해 사법적 해결방식이 아니라 입법적 내지 주민발안의 형식으로 문제를 해결하고자 하였던 사례라는 점에서 매우 중요한 의미가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Generally, the law allows owners of property to demand compensation from state and local government for statutes and rules that restrict a person’s use of real property and reduce its value. But Oregon’s land use system failed to provide citizens with an adequate level of protection from regulatory takings. The legislature and the courts went too far in developing Oregon’s land use system without providing adequate remedies for aggrieved landowners.
In 2004, most Oregonians had agreed that land use restrictions were a violation of property rights. Oregon voters passed ballot initiative Measure 37. Measure 37 provided that when land use regulations enacted after purchase of the land reduced its value, the government had to either compensate the owner or waive enforcement.
In fact, it fundamentally reworked governmental compensation requirements. While permanent involuntary invasions of land almost always require compensation under the Fifth Amendment’s Takings Clause, courts have rarely found the same for regulatory restrictions. It was not until 1922, in Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, that the U.S. Supreme Court held that regulations could ever constitute a taking.
Measure 37 addressed Oregon voters concern that the government had gone too far in prohibiting landowners from using their land as they saw fit. However, the dramatic substantive changes proposed by Measure 37 raise a new important question. How far did the public go in tilting the balance. Planners and politicians recognize that Oregonians value individual property rights. Measure 37 has served as a wakeup call to legislators, judges, and land use officials to clarify and streamline existing law. Even if in some respects Measure 37 was a success, it failed to create an effective system of compensation for regulatory takings.
On November 6, 2007, Oregonians approved Measure 49 by sixty-two percent. Measure 49 is a proposal by the 2007 Oregon Legislature to modify Measure 37 to give landowners who have filed Measure 37 claims the right to build a limited number of homes as compensation for land use regulations imposed after they acquired their properties.
The Article proceed as follows. First, I provided some brief background on land use planning in Oregon. Second, I discuss by documenting the fact that Measure 37 resulted in development and the causes of Measure 37 impact. Third, I reviewed the lessons we should derive from Oregon’s experience. This Part also examine the way these lessons have played out with respect to Oregon’s Measure 49. Finally, I have reviewed as follows. The lesson offered by Measure 37 and 49 is that designing a regulatory takings system is no simple task. On the other hand, Measure 37 and 49 also demonstrates that it is possible for an initiative to succeed in a more round about way by challenging the established system and initiative’s values.
The Oregon lessons provided on the ground evidence to help future legislators, courts, and scholars move beyond abstract theory and see a radically different approach to regulatory restrictions in practice. And the constitutional approach to regulatory takings on its head and requiring compensation for all losses due to post acquisition regulation, the Oregon experiment allows us to look at property through a new lens. Through this lens, classic arguments regarding land property rights, efficiency, and fairness were upended.

참고문헌 (Reference)

1 박유영, "토지이용규제와 보상에 관한 경제학적 분석" 한국부동산연구원 18 (18): 145-167, 2008

2 김성배, "오리건주 토지이용계획과 공공시설정책의 시사점" 한국토지공법학회 74 : 1-24, 2016

3 金敏培, "미국의 토지이용규제와 주민투표" 법학연구소 20 (20): 97-130, 2017

4 김민배, "미국의 주민투표 제도와 쟁점" 한국토지공법학회 75 : 315-343, 2016

5 정하명, "미국에서의 규제권 강화와 규제적 수용" 40 (40): 101-124, 2005

6 이종근, "미국 헌법상의 규제적 수용의 법리" 한국토지공법학회 37 (37): 295-318, 2007

7 고헌환, "미국 헌법상 규제적 수용의 구별기준과 판례의 검토" 11 (11): 177-206, 2014

8 장민선, "미국 연방대법원의 규제적 수용 판단기준에 관한 연구" 세계헌법학회한국학회 16 (16): 275-302, 2010

9 강운산, "美國 聯邦憲法上 規制的 收用 法理에 관한 硏究" 한국토지공법학회 31 : 59-98, 2006

10 Bethany R. Berger, "What Owners Want and Government Do: Evidence From the Oregon Experiment" 78 : 1281-, 2009

11 Garnett, Nicole Stelle, "Trouble Preserving Paradise?" Scholarly Works 158-184, 2001

12 Institute for Natural Resources, "The Oregon Land Use Program: an assessment of selected goals" Oregon State University

13 J. Peter Byrne, "Ten Arguments for the Abolition of Regulatory Takings Doctrine" 22 : 89-142, 1995

14 DAVID J. BOULANGER, "THE BATTLE OVER PROPERTY RIGHTS IN OREGON : MEASURES 37 AND 49 AND THE NEED FOR SUSTAINABLE LAND USE PLANNING" 45 (45): 313-358, 2009

15 EDWARD J. SULLIVAN, "THE AUGEAN STABLES: MEASURE 49 AND THE HERCULEAN TASK OF CORRECTING AN IMPROVIDENT INITIATIVE MEASURE IN OREGON" 46 (46): 578-622, 2010

16 "Statewide Planning Goals" Oregon Department of Land Conservation and Development

17 Richard C. Ausness, "Regulatory Takings and Wetland Protection in the Post-Lucas Era" 30 : 349-414, 1995

18 "Regulatory Takings and Land Use Regulation: A Primer for Public Agency Staff"

19 Sullivan, Edward J., "Oregon’s Measure 37 : Crisis and Opportunity for Planning" 57 : 3-10, 2005

20 The BIG LOOK TASK FORCE, "Oregon task force on land use planning to the 2009 Oregon Legislature- final report"

21 CFM RESEARCH, "Oregon Land Use Statewide Survey"

22 Conkling Fiskum, "Oregon Land Use Statewide Survey" Institute of Portland Metropolitan Studies Publications 1-42, 2005

23 DAVID J. HUNNICUTT, "OREGON LAND-USE REGULATION AND BALLOT MEASURE 37: NEWTON’S THIRD LAW AT WORK" 25-52, 2005

24 GOV. TED KULONGOSKI, "OREGON BALLOT MEASURE 37: INITIAL QUESTIONS & ANSWERS 1–2"

25 Grothaus, Mary L., "Mitigating the impacts of Measure 37 : implementing a statewide transferable development rights program in Oregon"

26 Oregon Department of Land Conservation and Development"Measure 49 Guide", "Measure 49 Guide"

27 "Measure 37 and You: What Can You Do?"

28 Alex Potapov, "Making Regulatory Takings Reform Work : The Lessons of Oregon’s Measure 37" 10516-10540, 2009

29 ABIGAIL D. BLODGETT, "Lessons from Oregon’s Battle over Measure 37 and Measure 49 : Applying the Reserved Powers Doctrine to Defend State Land Use Regulations" 26 : 259-286, 2011

30 Galvan, Sara C., "Gone Too Far: Oregon's Measure 37 and the Perils of Over-Regulating Land Use" 23 (23): 588-591, 2005

31 Michael C. Blumm, "Enacting Libertarian Property: Oregon's Measure 37 and Its Implications" 85 : 279-365, 2007

32 Martin, Sheila A., "Documenting the Impact of Measure 37: Selected Case Studies"

33 MacPherson, "Department of Administrative Services"

34 "Ballot Measures 37 (2004) and 49 (2007) Outcomes and Effects"

35 "2009-11 Biennial Report to the 76th Legislative Assembly"