행정환경 변화에 따른 공직윤리 발전방안 연구

국문 초록 (Abstract)

제2장에서는 공직윤리의 개념을 정의하는 데 초점을 두었다. 다양한 학술적 연구 경향을 종합한 결과, 공직윤리는 광의의 개념과 협의의 개념에서 정의할 수 있음을 확인하였다. 즉, 반부패와 청렴의무 등을 포함하는 협의의 개념에서 개인의 윤리적인 태도나 적극행정과 같은 성실의 의무를 넘어선 업무상 책무성의 범위를 포함하는 총체적인 개념으로 정의될 수 있다. 후술하겠지만, 공직윤리의 개념을 위에 언급한 협의나 광의의 개념 두 가지로 단순화할 수는 없지만, 관리 차원에서는 더 단순한 모델이 필요하다는 점에서 본 연구는 광의의 개념에서 공직윤리를 정의하는 것이 인사행정의 변화 등을 고려할 때 비교적 적절하다고 판단하였다. 즉, 학술적인 측면에서 공직윤리는 연구자의 연구목적과 필요성 등에 따라 해당 개념을 조작적으로 정의하는 경향이 있지만, 본질적인 차원에서 공직윤리는 포괄적 차원으로 인식하는 것이 타당하다. 즉, 반부패와 청렴, 공공의 봉사자로서 의무, 일반 국민보다 높은 행동적 모범을 보이는 것, 그리고 성실의 의무를 넘어서 국민의 불편함 등을 선제적으로 해결하는 적극행정 등의 개념을 모두 포함하는 광의의 개념에서 접근하는 것이 타당하다고 판단하였다. 즉, 「공직자윤리법」등이 정의하는 반부패와 재산형성의 정당성 등을 넘어서 총체적 차원에서 공직윤리의 개념에 접근하는 것이 타당하다. 즉, 윤리의 위계적 구조에서 일반윤리, 직업윤리, 그리고 협의의 공직윤리를 포괄해서 ‘윤리적인 사람’을 지향 및 육성하는 수단으로 공직윤리 제도의 변화 및 발전 필요성을 확인하였다.
제3장에서는 해외 주요 국가의 공직윤리 제고를 위한 제도를 분석하는 데 초점을 두었다. 분석결과, 각 국가의 공직윤리 제도는 공통점과 차이점 등이 공존하며, 이는 국가의 발전 맥락 등과 연계됨을 확인하였다. 분석 대상인 6개 국가를 비교한 결과, 공직자의 범위는 보편적으로 공무원과 공공부문 종사자를 총체적으로 포괄하는 직무상 특성으로 이해하고 있음을 확인하였다. <표 3-13>에서 제시한 바와 같이, 공직자 윤리와 관련한 규정 중 우리나라에 벤치마킹할 수 있는 사항은 총 네 가지로 구분된다. 첫째, 공직윤리의 고도화를 위해 더 엄격하고 다양한 이해충돌 쟁점을 규제하고 있다. 즉, 가상화폐 등의 자산에 대한 재산형성 등의 소명 의무를 포함할 수 있다. 둘째, 공직윤리 관리의 체계성과 통합성을 담보하기 위해 독립기관으로 공직윤리위원회 등의 설치 등을 참고할 수 있다. 해당 조직의 기능은 현행 「공직자윤리법」의 사항과 반부패 등의 기능 관리, 그리고 공직자의 윤리성 개선을 위한 교육 등을 포함할 수 있다. 셋째, 공직자 윤리성의 강화를 위해 각 행정기관은 ‘윤리담당관(가칭)’을 설치 및 운영하는 방안도 고려할 수 있다. 즉, 일본이나 독일의 사례처럼 해당 조직 내 공무원 윤리교육과 지도, 그리고 감독 등의 기관 단위 운영의 체계성을 담보하는 데 이바지할 수 있다. 넷째, 부패관리의 측면에서 사후통제에 초점을 둔 접근의 한계가 계속되는 상황에서 사전 예방을 위한 부패위험관리 제도 등의 벤치마킹 등을 고려할 수 있다.
제4장에서는 공직윤리 관련 법률에 규정한 사항을 법학적 관점에서 검토한 후, 개선 방안을 제시하였다. 공직윤리를 규율하는 법률인 「국가공무원법」, 「공직자윤리법」, 「이해충돌방지법」, 「부패방지법」의 전반적인 내용을 분석하였다. 해당 함의를 논의하면 다음과 같다. 첫째, 유사 사안에 대한 중복규제의 문제가 존재함을 확인하였다. 특히, 이해충돌과 관련한 사항은 각 법률에 따라 중복으로 규제하는 대표적인 부분에 해당한다. 그런데도 행동 규제의 영역이라는 측면에서 원칙과 실질적 규제의 범위 등을 복수 법률 간 관계상 문제는 없다는 점에서 현행 구조 자체는 큰 문제는 되지 않는다고 평가할 수 있다. 행위제한도 「공직자윤리법」과 「이해충돌방지법」의 중복 규제영역이 일부 존재하지만, 퇴직공직자와 현직공직자라는 규제 대상의 차이를 고려하면 특별한 문제는 되지 않는다. 다만, 「공직자윤리법」에서도 현직자에 대한 규율 규정을 보완하는 것은 필요할 것으로 판단한다. 둘째, 본 연구의 주요 검토 사항 중 하나인 「공직자윤리법」의 기본법 가능성을 검토하였으며, 법률 구조 등에서 큰 문제가 없는 것으로 판단하였다.
제5장에서는 문헌연구, 사례분석, 그리고 법률분석을 바탕으로 도출된 내용을 바탕으로 공직자 윤리 개선을 위한 쟁점을 발굴하는 데 초점을 두었으며, 공직윤리의 개념에 관한 내용 등은 제2장에서 논의된 사항을 보완 및 추가하였다. 제5장의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 공직윤리에 대한 평가와 관련하여 인터뷰이는 공직윤리를 상대적 측면(과거와 대비한 현재)과 절대적 측면(현재 시점)에서 접근되어야 한다고 논의하였으며, 이와 동시에 직급과 조직특성 등, 다양한 기준에 따라 공직윤리 수준에 대한 평가는 차등화할 수 있다는 점을 강조하였다. 특히, 인터뷰이는 공직자의 다양한 종류 중 선출직과 임명직을 포함한 고위층의 권력형 부패의 문제가 가장 중요한 쟁점이라고 언급하였다. 즉, 하위직급의 부패행위는 과거보다 많이 줄어들었지만, 권력형 부패는 뚜렷하게 감소하지 않고 있다는 점을 지적하였다. 공직윤리와 관련한 대표적인 사건으로도 대부분 권력형 비리라고 설명하였고, 국민의 신뢰 회복 측면에서 공직 내 층위(hierarchy)를 고려한 공직윤리 관리가 중요한 쟁점이라는 점을 강조한다. 둘째, 공직자 윤리성의 제고를 위한 법률 체계상 문제로 중복규제는 명백하게 존재하지만, 중복규제 자체가 부정적이라고 평가하지는 않았다. 다만, 공직윤리 관리의 효율화 측면에서 추진체계의 집중 등은 제한적으로 고려할 필요성을 인정하였다. 셋째, 「공직자윤리법」의 발전 방향(ex: 기본법화)에 대한 의견은 다소 제한되었다. 그러나 법률의 목적 등이 명시한 것처럼 더욱 총체적 차원에서 공직윤리를 규정하는 기본법의 가능성은 일정 부분 인정하였다.
제6장에서는 공직윤리에 대한 설문을 바탕으로 다양한 쟁점을 확인하였다. 공직 내부보다 공직 외부의 공직윤리에 대한 평가가 낮은 것으로 확인하였다. 특히, 공직 내부의 집단 중 연령에 따른 공직윤리 수준에 대한 평가도 차등화된다는 점이 주요한 쟁점이 될 것으로 판단한다. <표 6-11>과 <표 6-12>에서와 같이 MZ 세대로 분류되는 20대나 30대 등은 현재 공직윤리의 수준을 상대적으로 부정적으로 평가하며, 이는 공직 외부의 이해관계자와 유사한 수준이다. 결론적으로 전체의 평균값을 통해 결과가 다소 희석되기는 하였다. 그러나 기성세대에 속한 공직자는 현재의 공직윤리 수준이 매우 높다고 인식하지만, 상대적으로 젊은 공직자의 의견은 상반되는 것으로 나타났다. 이는 앞서 언급한 조태준 외(2021)의 연구와 맥락적으로 연계되는데, 과거의 공직윤리에 대한 규범을 가진 공직자는 시대의 흐름에 따라 변화한 공직윤리 요구 수준보다 낮은 윤리규범 수준을 인식함과 동시에, 과거의 경험에 비추어 공직윤리의 절대적 수준을 높게 평가하는 경향을 보인다는 점이다. 즉, 이를 복합적으로 연계하면 공직윤리의 문제는 공직문화와 풍토의 수용성과 연결된 복합적 문제로 과거의 윤리규범에 몰입한 기성세대의 공직윤리 수요에 대한 낮은 적응성의 문제로 해석될 수 있다. <표 6-11>의 문항 중 ‘암묵적으로 행해지는 권력형 부패’의 문제에서도 연령과 직급에 따른 차이가 뚜렷하게 나타난다는 점에서 권력형 부패의 대상이 될 수 있는 고위직급자(또는 고연령)의 공직윤리에 대한 인식 전반을 다시 한번 확인하고 변화를 도모하는 접근이 필요함을 확인하였다. 즉, 변화관리의 관점에서 장기간 공직에 근무하면서 습득된 인식된 윤리규범 체계가 현재 보편적으로 요구하는 공직윤리의 수준이 아니라는 점을 인식하도록 변화를 도모할 필요성을 확인하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 제2절 연구 절차와 방법 3
• 제2장 공직윤리의 개념 5
• 제1절 공직윤리의 개념과 특성 5
• 1. 개요 5
• 2. 공직윤리의 개념: 유사 개념과의 비교를 중심으로 5
• 3. 소결 12
• 제2절 공직윤리 제고 방안 12
• 제3절 선행연구 14
• 1. 윤리학(철학)에서의 접근 14
• 2. 행정학에서의 접근 16
• 3. 법학에서의 접근 18
• 4. 소결 19
• 제3장 해외 주요 국가 공직윤리 사례 21
• 제1절 공직윤리 해외사례 분석 방향 21
• 제2절 미국 공직윤리 제도 및 현황 23
• 1. 미국 공직윤리 제도 운영 배경 23
• 2. 미국 공직윤리 제도 운영 현황 24
• 3. 미국 공직윤리 제도에 대한 평가 31
• 제3절 캐나다 공직윤리 제도 및 현황 32
• 1. 캐나다 공직윤리 제도 운영 배경 32
• 2. 캐나다 공직윤리 제도 운영 현황 33
• 3. 캐나다 공직윤리 제도에 대한 평가 40
• 제4절 일본 공직윤리 제도 및 현황 41
• 1. 일본 공직윤리 제도 운영 배경 41
• 2. 일본 공직윤리 제도 운영 현황 42
• 3. 일본 공직윤리 제도에 대한 평가 49
• 제5절 독일 공직윤리 제도 운영 배경 50
• 1. 독일 공직윤리 제도 운영 배경 50
• 2. 독일 공직윤리 제도 운영 현황 51
• 3. 독일 공직윤리 제도에 대한 평가 56
• 제6절 영국 공직윤리 제도 및 현황 57
• 1. 영국 공직윤리 제도 운영 배경 57
• 2. 영국 공직윤리 제도 운영 현황 58
• 3. 영국 공직윤리 제도에 대한 평가 60
• 제7절 프랑스 공직윤리 제도 및 현황 62
• 1. 프랑스 공직윤리 제도 운영 배경 62
• 2. 프랑스 공직윤리 제도 운영 현황 62
• 3. 프랑스 공직윤리 제도에 대한 평가 63
• 제8절 공직윤리 해외사례 함의점 64
• 1. 각국의 공직윤리 제도 유형 비교 64
• 제4장 공직윤리 관련 법률 비교 분석 및 함의 69
• 제1절 논의의 의의 69
• 제2절 공직윤리 관련 현행 법률 개관 69
• 1. 공직윤리 관련 법률의 의의와 현황 69
• 2. 공직자윤리법 70
• 3. 공직자의 이해충돌 방지법 71
• 4. 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 72
• 5. 공직윤리 관련 현행 법제 현황 진단 72
• 제3절 공직윤리 제고를 위한 법·제도적 전략 방안 73
• 1. 공직윤리 관련 현 법제 현황 진단 73
• 2. 공직 환경의 변화와 법·제도적 대응 전략 75
• 3. 기본법 제정을 통한 실효적인 공직윤리 제고 77
• 제4절 공직윤리 관련 법률 분석 102
• 1. 공직윤리 관련 법률의 주요 내용 102
• 2. 공직윤리 관련 법률 규정 간 검토 104
• 제5장 공직윤리 이해관계자 인터뷰 111
• 제1절 인터뷰의 개요 111
• 1. 인터뷰 목적과 주요 질문 111
• 2. 인터뷰 대상과 시기 111
• 제2절 질문별 주요 의견 112
• 1. 공직윤리의 개념과 접근 방법 112
• 2. 공직윤리에 대한 평가 115
• 3. 공직자 윤리성 제고를 위한 법률 체계의 문제 120
• 4. 「공직자윤리법」의 발전방향 123
• 제3절 인터뷰 내용의 종합과 시사점 124
• 1. 공직윤리 개념의 딜레마와 접근방식 124
• 2. 공직윤리 개념의 딜레마와 접근방식 126
• 3. 기타 내용의 종합 127
• 제6장 공직윤리 이해관계자 설문조사 129
• 제1절 설문조사의 개요 129
• 1. 조사의 목적과 조사지의 구성 129
• 2. 조사대상과 표본추출의 방법 130
• 3. 인구통계학적 특성 130
• 제2절 내부 이해관계자 인식조사 결과: 공무원 132
• 1. 문항별 평균분석 132
• 2. 내부 이해관계자 집단 내 평균차이 분석 143
• 제3절 외부 이해관계자 인식조사 결과 149
• 1. 전문가 문항별 평균분석 149
• 2. 시민단체 종사자 문항별 평균분석 158
• 3. 외부 이해관계자 간 인식 차이 분석(t검정) 163
• 제4절 소결 164
• 제7장 결론 165
• 제1절 연구내용의 종합 165
• 1. 각 장의 요약과 시사점 165
• 제2절 공직윤리 제고를 위한 개선 대안의 재구조화 167
• 1. 법률 및 제도 정비의 측면 167
• 2. 제도운영의 측면 169
• 3. 추진체계 및 거버넌스 정비 측면 169
• 4. 인식개선 측면 172
• 5. 「공직자윤리법」의 개정을 위한 제언 172
• 6. 학술적 과제: 향후 연구 방향 173
• 참고논문 175
• 공직윤리에 대한 인식조사 177