비도시지역 관리체계 개선 방향 연구 : 성장관리계획의 실효성 확보를 중심으로 = Direction of improvement of non-urban area management system

국문 초록 (Abstract)

비도시지역 관리체계 개선 방향 연구 -성장관리계획의 실효성 확보를 중심으로- 우리나라의 토지이용규제 제도는 용도지역제도 중심의 계획규제와 개발행위허가 제도 중심의 절차규제로 이원화되어 운용되고 있다. 비도시지역에도 도시계획기법을 도입할 수 있도록 2003년 국토계획법을 제정하였으나, 계획관리지역의 넓은 개발 행위 허용범위는 별도의 계획 수립 없이 건축물의 입지를 가능하게 하였고, 주택, 공장, 축사 등이 혼재된 난개발이 나타나고 있으며, 공공하수처리시설을 포함한 기 반시설의 부족을 야기하여 환경문제가 날로 심각해지고 있는 상황이다. 본 연구의 목적은 용도지역제, 계획입지제도 등 현재의 비도시지역 관리체계를 점검하여 문제점을 도출하고, 사례조사를 통해 성장관리계획이 실효성을 분석하는 것이다. 이를 통해 무분별한 토지의 난개발을 방지하고, 성장관리계획이 실효성을 갖도록 어떻게 비도시지역 관리체계를 개선할 수 있을지 살펴보고자 한다. 정부는 개발압력이 높은 지역에서 공장, 창고 등이 개별적으로 무질서하게 입지 하여 기반시설이 부족하게 되고 경관이 훼손되는 등의 난개발 문제를 해소하기 위 하여 계획적 개발의 토대를 제공하면서 개발행위의 비용과 시간을 줄일 수 있도록 지구단위계획보다 간소한 형태의 성장관리방안을 2013년 도입하였다. 성장관리 계획은 개발행위허가를 위한 보조수단으로 밀도의 완화는 가능하나 용도의 완화가 불가하여 입지유도를 위한 수단으로서는 한계를 지닌다. 특히 계획관리지역은 건축물의 건폐율과 용적률이 법적 허용치보다 낮게 형성되어 있어 밀도완화 인센 티브의 효용성이 낮을 것으로 예상된다. 실제 사례조사 결과 계획관리지역의 인센 티브 부여 비율이 매우 낮은 것으로 나타나 인센티브의 효용성 낮은 것으로 조사 되었으며, 이는 성장관리계획을 규제로 인식하게 하여 인근 지역으로의 풍선효과를 발생시킬 우려가 있다. 계획관리지역의 경우 네거티브의 방식의 용도규제로 대부 분의 시설이 허용되어 있어 추가 완화를 통한 입지유도가 어려우므로 기존 용도 지역의 행위제한을 강화하고 성장관리계획을 통해 허용용도를 완화하여야 지방 정부와 주민들이 성장관리계획 수립에 적극적으로 나서게 될 것이다. 주민 설문조사의 분석 결과, 근린형과 주거형보다 산업형 성장관리계획구역의 찬성률이 높게 나타났다. 이는 성장관리계획이 수립되지 않은 지역에서 공장 및 제조업소 건축이 불가능해졌기 때문으로 판단되며, 제도의 안정적 정착을 위해서는 이와 같은 유도 수단도 함께 마련될 필요가 있다. 또한 입안 시 제도설명회를 진행하면 주민들의 이해도를 높이고 불필요한 오해를 예방할 수 있는 것으로 나타 났다. 비도시지역의 허가기준을 재정립하거나 관리지역을 수직적인 용도지역 분류체계에 편입시켜 관리지역의 정체성을 명확하게 구분하고 제한적 개발은 지구단위계획이나 성장관리계획을 통해서만 가능하도록 용도지역 체계를 재정비할 필요가 있다. 또한 행정력의 낭비를 막기 위하여 보전산지 및 농업진흥지역에서 해제된 지역에 대하여 별도의 행정절차 없이 용도지역을 부여하고, 보전산지에서의 전용요건을 강화하는 한편, 숙박시설은 지구단위계획구역이나 성장관리계획구역 등 계획입지를 통해서만 가능하도록 관리체제를 개편할 필요성이 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea's land use regulation system is operated in a dual form, with planning regulations centered on the special-purpose areas and procedural regulations centered on the permission for development activities. The National Land Planning And Utilization Act was enacted in 2003 to introduce urban planning techniques to non-urban areas, but due to the wide scope of development activities permitted in Planned Control Areas allowed the location of buildings without separate planning, and houses, factories, livestock farms, etc. were mixed, and causing a lack of infrastructure, including public sewage treatment facilities, causing environmental problems.
The purpose of this study is to derive problems by examining the current non-urban area management system, such as the zoning system and planned location system, and to analyze the effectiveness of the growth management plan through case studies. Through this, we will look into how the non-urban area management system can be improved to prevent indiscriminate development of land and make growth management plans effective.
The government introduced a simpler type of growth management plan than the district unit plan in 2013 to reduce the cost and time of development activities while providing the basis for planned development to solve the problem of reckless development such as lack of infrastructure and damage to the landscape due to the individual disordered location of factories and warehouses in areas with high development pressure. The growth management plan is an auxiliary means for permission for development activities, and can alleviate density, but it cannot alleviate use, so it has limitations as a means of inducing location. In particular, in planned control areas, the building-to-land ratio and floor area ratio of buildings are lower than the legal limit, so the effectiveness of density alleviation incentives is expected to be low. As a result of the actual case study, the rate of incentive granting in planned control areas was found to be very low, and the effectiveness of incentives was found to be low. This may cause the growth management plan to be perceived as regulation, creating a balloon effect in nearby areas. In the case of planned control areas, most facilities are permitted due to negative use regulations, making it difficult to induce location through additional relaxations. Therefore, in order to get local governments and residents to actively engage in developing growth management plans restrictions on activities in existing use areas must be strengthened and relaxed the allowable use through growth management plans.
As a result of the analysis of the resident survey, the approval rate for the industrial-type growth management planning zone was higher than that for the neighborhood-type and residential-type areas. This is believed to be because it has become impossible to build factories and manufacturing plants in areas where growth management plans have not been established, and such guidance measures also need to be prepared for the stable establishment of the system. Additionally, it was found that holding a system briefing session during the drafting process can increase residents' understanding and prevent unnecessary misunderstandings.
There is a need to reorganize the use area system so that the identity of the management area can be clearly distinguished by redefining the permit standards for non-urban areas or incorporating the management area into the vertical use area classification system, and that limited development is possible only through district-level plans or growth management plans. In addition, to prevent waste of administrative power, use areas are granted to areas released from conservation mountain areas and agricultural promotion areas without separate administrative procedures, strengthen the requirements for conversion in conservation mountain areas, and reorganize the management system so that accommodation facilities can only be made through planned locations such as district unit planning areas or growth management planning areas.

목차 (Table of Contents)

• I. 서론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 범위 및 방법 4
• 가. 연구의 범위 4
• 나. 연구의 방법 5
• 다. 연구의 구성 6
• II. 이론 및 선행연구 고찰 7
• 1. 성장관리이론 7
• 2. 관련 법제도 검토 9
• 가. 용도지역 9
• 나. 용도지구‧구역 11
• 다. 계획입지제도 13
• 라. 개발행위허가제 16
• 3. 해외의 국토관리체계 17
• 4. 선행연구 검토 19
• III. 비도시지역 관리체계의 문제점 22
• 1. 용도지역제를 통한 관리 22
• 가. 경기도 비도시지역 용도지역 현황 22
• 나. 용도지역별 행위제한 27
• 2. 타법에 따른 토지이용규제 29
• 가. 보전산지 및 농업진흥지역 현황 29
• 나. 보전산지 및 농업진흥지역의 해제와 용도지역 변경 31
• 다. 농림지역 및 자연환경보전지역의 행위제한 40
• 3. 계획입지제도 44
• 가. 지구단위계획 44
• 나. 성장관리계획 48
• 다. 지구단위계획과 성장관리계획의 비교 49
• 4. 소결 57
• IV. 성장관리계획 인센티브의 실효성 분석 59
• 1. 성장관리계획의 인센티브 현황 59
• 2. 계획관리지역의 평균 건폐율, 용적률 61
• 3. 인센티브 부여 현황 64
• 4. 성장관리계획에 대한 인식 및 규제에 대한 설문조사 66
• 가. 사전설문(주민) 66
• 나. 사전설문(공장 및 제조업소) 69
• 다. 설문조사 73
• 5. 소결 79
• V. 결론 80
• 참고문헌 83
• 부록 88