Reforming the administrative process : deossification of rulemaking and sensible cost-benefit analysis

국문 초록 (Abstract)

이 논문은 규칙제정의 기피 원인 및 그 효과에 관하여 연구함으로써 행정청이 정책 목표를 설정하고 달성하는 데에 있어서 규칙제정을 더욱 효율적이고 자주 사용하도록 하는 방법을 찾는 데에 그 목적이 있다. 특히, 센스있는 비용-편익분석(sensible cost-benefit analysis)과 효율적인 규칙제정 절차간의 복잡한 문제를 해결하는 방법을 찾는 데에 중점을 두고 있다. 1946년 미국 행정절차법이 제정되어 효력을 발생한 초기부터 제553조에 규정되어 있는 효율적이고 간결한 규칙제정절차는 그 목적을 달성하지 못하였다. 행정청이 매우 효율적인 방법으로 입법하는 능력을 제한하는 이러한 현상을 "규칙제정의 기피"(rulemaking ossification)라고 한다.
정부 기관인 입법부, 행정부 및 사법부는 규칙제정절차에 비용-편익분석을 법률상 강제적으로 부가함을써, 대통령령에 의하여 부가적인 분석적 ·절차적 요건들을 요구함으로써, 그리고 사법적극주의(judicial activism)에 의하여 이러한 규칙제정의 기피현상에 공헌하여 왔다. 그들은 또한 행정청의 재량에 대한 자신들의 통제 태도를 개혁함으로써 규칙제정의 기피문제를 해결하고자 노력해 오고 있음도 주지의 사실이다. 즉, 입법부는 개별 법률에서 행정청에 대하여 구체적인 방법으로 강제하지 않음으로써, 행정부는 상세한 규율들이 각기 분야가 다른 행정청에 공통으로 적용되지 않게 함으로써, 그리고 사법부는 사법소극주의(judicial deference)를 채택함으로써 개별 행정청이 의사결정절차에서 더욱 광범위한 재량을 가지도록 허용하고 있다.
그러나 비용-편익분석을 의사결정의 목적 자체가 아니라 규칙제정절차를 유연하게 하기 위하여 단지 그 도구로서 사용하는 것은 필요한 것이다. 그리고 행정청의 규칙제정에 관한 의회의 통제법(Congressional Review of Agency Rulemaking Act)에 규정되어 있는 신속처리절차(fast-track procedure), 행정청의 비용-편익분석을 감시하는 규제분석에 관한 의회소속의 사무청(Congressional Office of Regulatory Analysis)의 설립, 그리고 의회의 통제를 받는 행정청의 적절한 재량행사는 규칙제정의 활성화에 또한 바람직한 해결책이 될 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. INTRODUCTION = 1
• Ⅱ. CBA IN THE AGENCY RULEMAKING PROCESS AND THE OSSIFICATION PROBLEM = 10
• A. Overview of CBA = 11
• B. Rationale for CBA = 15
• 1. Economic Rationale = 16
• 2. Public Demand for CBA = 17
• 3. Congressional Attitude toward CBA = 18
• 4. Laissez-faire Policies and CBA = 20
• C. Types of CBA = 21
• D. Advantages and Objections to CBA = 22
• 1. Advantages of the Cost-Benefit Criterion = 22
• 1.1. Helping Make Rational Decisionmaking = 23
• 1.2. Enhancing Allocative Efficiency = 24
• 1.3. Making Agencies Set Priorities in a More Sensible Direction = 24
• 1.4. Facilitating Public Dialogue and Accountability = 25
• 1.5. Avoiding Perverse Effects of Regulation = 25
• 1.6. Reducing Regulatory Burdens on Small Businesses = 26
• 2. Objections to the Cost-Benefit Criterion = 28
• 2.1. Paralysis by Analysis = 28
• 2.2. Difficulty in Priority Setting = 29
• 2.3. Practical Impediments in Implementing Cost-Benefit Criterion = 29
• 2.4. Valuation Conundrums = 30
• 2.5. Entailing Bias against Protective Legislation = 31
• 2.6. Considering Economic Efficiency as a Meta-Value = 32
• E. Agency Implementation of (Informal) CBA in the Rulemaking Process = 33
• F. Conclusion = 36
• Ⅲ. CAUSES AND EFFECTS OF RULEMAKING OSSIFICATION = 40
• A. Causes of Rulemaking Ossification = 43
• 1. The Legislative Branch = 46
• 1.1. The Cross-examination Requirement = 48
• 1.2. Procedural and Analytical Requirements in Procedural Statutes with Substantive Goals = 49
• 1.2.1. The NEPA = 50
• 1.2.2. The RFA = 52
• 1.2.3. The PRA = 55
• 1.2.4. The UMRA = 57
• 1.3. CBA and Risk Assessment Requirements in Regulatory Reform Bills of Both 104^th and 105^th Congress : CBA as a Cause of Rulemaking Ossification = 60
• 2. The Executive Branch = 63
• 3. The Judicial Branch = 68
• 3.1. Judicially Imposed Analytical Requirements = 68
• 3.2. Substantive Judicial Review - The Hard Look Doctrine = 71
• 3.3. How Have Courts Treated Agency CBA in the Rulemaking Process When Deciding Agency Discretionary Judgment Arbitrary and Capricious : Chevron or the Hard Look Doctrine? = 80
• 3.3.1. Judicial Acceptance of the Concept of CBA = 81
• 3.3.2. The Scope of Judicial Review of CBA = 86
• 3.3.2.1. The Arbitrary and Capricious Standard = 86
• 3.3.2.2. The Substantial Evidence Standard = 96
• 3.3.3. Conclusion = 102
• B. Effects of Rulemaking Ossification = 105
• Ⅳ. RULEMAKING OSSIFICATION AVOIDANCE DEVICES : EFFORTS OF THREE BRANCHES OF GOVERNMENT TO DEOSSIFY THE RULEMAKING PROCESS = 111
• A. The Legislative Branch = 111
• 1. Reasons for Congressional Control over Agency Rulemaking = 112
• 2. Reducing Additional Analytical Requirements = 116
• 3. The CRA = 118
• 3.1. Statutory Overview = 119
• 3.1.1. Required Agency Action: "Rule" and "Major Rule" = 120
• 3.1.2. Agency Reporting Requirements = 121
• 3.1.3. The Effective Date for "Rule" and "Major Rule" = 122
• 3.1.4. Congressional Review Process = 124
• 3.1.5. The Preclusion from Judicial Review = 126
• 3.2. Analysis of the CRA's Structural and Interpretive Flaws = 127
• 3.2.1. The Uncertainty of the Extent of a Covered Rule = 127
• 3.2.2. Failures of Political Responsibility = 128
• 3.2.3. Effective Dates for Non-Legislative Rules = 129
• 3.2.4. Timing Issues for Major Rules = 130
• 3.3. Conclusion : Reforming the CRA as an Avoidance Device for Rulemaking Ossification = 131
• B. The Executive Branch = 135
• C. The Judicial Branch = 138
• 1. Chevron Doctrine = 138
• 2. Limits on the Scope of the Duty to Engage in Reasoned Decisionmaking = 143
• 3. Deferential Pass-Fail Test = 145
• 4. Modified Hard Look Doctrine - Operational Modification = 147
• 5. The Remedy of Remand without Vacation = 150
• 6. Conclusion = 151
• D. Conclusion = 154
• Ⅴ. CONCLUSION = 158
• BIBLIOGRAPHY = 163