우리나라 여성정책변동에 관한 연구 : 단절적 균형과 불균형의 대조적 정책현상을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 우리나라 여성정책이 형식적으로는 높은 제도적 수준을 갖추고 있음에도 불구하고 지속적으로 문제가 제기되는 불안정한 정책변동현상에 주목하였다. 여성정책은 전통적인 정책영역이라기 보다는 현대사회에 등장한 새로운 정책분야이기 때문에 여성정책의 형성과 변동은 무(無)에서 유(有)를 창조하는 작업이었다고 해도 과언이 아니다. 즉 여성정책변동은 이미 존재하는 정책이나 제도를 수정․보완하는 수준의 정책변동이 아니라, 기존의 상태를 완전히 변화시키는 새로운 것들을 시도하는 경우가 많기 때문에 어떤 식으로든 필연적으로 기존의 이해관계에 구조적 변화를 가져오게 되었다. 이러한 이해관계의 구조적 변화는 정책산출물에 의해 영향을 받는 사람들의 행태와 상호관계에 영향을 미치기 때문에 불가피하게 정책결정 이후의 변동 혹은 안정화에 큰 영향을 미치게 된다. 특히 여성정책은 다른 정책영역에 비해 정책의 수혜자와 비수혜자가 여성과 남성으로 비교적 명확하게 구별되기 때문에, 이러한 효과가 더욱 증폭되는 경향이 있다. 이와 같은 관점에서, 본 연구는 여성정책의 주요이슈들－특히 호주제, 성매매, 군가산점제, 그리고 육아휴직제－을 중심으로 각 정책사례의 비교분석을 통해, 여성정책이 어떻게 변동되어왔으며 이에 영향을 미치는 요인들은 무엇인지 분석하고자 한다. 그리고 이를 통해 어떠한 정책변동과정이 더욱 바람직한지 정책안정화의 관점에서 함의를 추출해 내고자 한다.

모든 종류의 정책결정은 기본적으로 일정한 투입이 시스템을 통해 하나의 산출물로 전환하는 과정을 거치게 된다. 이는 여성정책에 있어서도 마찬가지이며, 투입을 전환하여 산출을 이끌어내는 이른바 정책을 결정하는 시스템이 존재한다. 본 연구에서는 여성정책변동을 연구하기 위해 이러한 “시스템”에 주목하였는데, 사실 시스템 혹은 체제라는 것은 매우 포괄적인 개념이다. 따라서 본 연구에서는 이를 좀 더 구체화하여 “정책하위시스템(policy subsystem)”에 주목하고자 한다. 정책하위시스템은 정책변동에 있어서 중요한 역할을 하는 정책행위자와 이들 간의 상호작용 및 관계를 추적할 수 있는 가장 좋은 변수이며, 다양한 정책변동이론들과의 접점을 찾기에도 수월하다. 그런데 대부분 정책하위시스템의 이론들은 이들의 변화 자체를 강조할 뿐 구체적인 구조적 특징이나 변화과정을 분석하기 위한 실질적인 변수나 지표에 대한 언급이 부족하다. 이러한 이론적 한계를 보완하기 위해 정책네트워크 이론을 활용하고자 한다. 그런데 사실 후기 정책변동이론들은 정책네트워크 이론으로 연결되는 부분이 있으며 서로 중첩되는 부분도 있어 연장선상에 있다고 보아도 무방하다고 할 수 있다(Baumgartner and Jones, 2003). 이와 같은 관점에서 정책네트워크 이론과 본 연구의 종속변수인 정책변동간의 접점 혹은 가교의 역할을 하는 이론적 토대로서, Baumgartner와 Jones이 주창한 단절된 균형이론(punctuated equilibrium theory)을 정책네트워크 이론과 동시에 활용하였다. 단절된 균형이란 급격한 정책변동 이후 시간의 흐름에 따라 정책이 안정되고 균형적인 상태로 정착되어가는 상황을 말하며, 단절된 불균형은 이의 반대되는 상황으로 정책변동 이후 시간의 흐름에 따라 정책이 안정적으로 정착되지 못하고 지속적인 문제제기와 새로운 정책변동을 유발되는 상황을 말한다. 이 이론은 양과 음의 피드백이라는 개념을 통해 정책변동을 구체화함으로써 정책의 변동을 일회적 사건으로 간주하기보다 장기적인 루프(loop), 즉 순환적 메커니즘으로 파악한다는 장점이 있다. 뿐만 아니라 급격한 정책변동의 메커니즘을 정책하위체제의 변화와 같은 구체적인 변수들을 통해 인과적인 설명을 할 수 있는 분석틀을 제시하고 있다. 특히 우리나라의 여성정책과 같이 점진적인 정책변동보다는 특정한 사건이나 위기의 발생과 같은 급격한 정책환경의 변화로 인해 갑작스런 정책변화가 이루어지는 경우를 더욱 포괄적으로 설명해 주므로 정책네트워크 이론과 더불어 본 연구에 가장 적합한 이론적 틀로서 기능할 것이라 예상한다. 하지만 정책네트워크의 차이만으로 모든 종류의 정책변동을 설명할 수는 없다. 특히 네트워크구조와 정책이슈특성간의 상호작용은 대상집단의 이해관계의 구조와 정책변동에 큰 영향을 미친다. 심지어는 동일한 유형의 정책네트워크도 정책이슈의 차이에 의해－특히, 가치분배(이해관계)의 구조, 이슈의 현저성 및 복잡성－다른 유형의 정책변동을 야기한다. 그러므로 이 글에서는 정책네트워크 이론과 단절된 균형 이론을 근간으로 하되, 네트워크구조와 정책변동의 유형에 영향을 미치는 변수로서 정책이슈의 고유의 특성 역시 간과하지 않고 동시에 분석하였다.