적응적 정책집행과정 모형에 비추어 본 중학교 성취평가제 도입과정 분석

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 성취평가제 도입 과정에서 발생한 정책 집행기관 및 교사 그리고 정책의 변화를 적응적 집행이론의 관점으로 분석하는 데 있다. 적응적 집행이론은 정책, 집행자, 정책대상집단이 상호작용을 통해 끊임없는 변화의 과정을 거치며 조정되고, 바람직한 정책집행에서는 집행자의 행태나 기관의 구조적 요인이 변할 뿐 아니라 정책 자체도 집행현장의 실정에 맞게 수정되어야 한다고 보는 관점이다. 본 연구가 정책 집행과정에 주목하는 이유는 정책과 집행자 간의 적응 양상에 따라 정책 목표의 달성이 결정될 수 있다고 보기 때문이다. 따라서 교육정책이 의도한 정책 목표를 달성하지 못하는 원인을 확인하기 위해서는 정책집행과정과 절차를 살펴볼 필요가 있다.
연구의 목적을 달성하기 위하여 설정한 연구 문제는 다음과 같다.
첫째, 중학교 성취평가제의 집행과정에서 정책 차원, 집행기관 차원, 실질 집행자 차원의 적응양상은 각각 어떻게 나타나는가?
둘째, 중학교 성취평가제의 집행과정에서 부집행, 흡수, 기술적 학습의 적응 양상이 나타나는 원인은 무엇인가?
연구 문제를 해결하기 위하여 연구 대상을 정책 차원, 집행기관 차원, 실질 집행자 차원으로 나누어 성취평가제 및 서울시교육청 장학사, 서울시 교육지원청 장학사, 현장지원단 소속 수석교사, S중학교 교사를 대상으로 면담을 진행하였다. 아울러 선행연구 및 정책 보고서, 보도 자료 등의 문헌도 검토하였다. 이를 통해 성취평가제의 집행기관, 실질 집행자 차원의 정책 이해와 촉진 노력, 정책 수행의 양태 등을 분석하였으며 정책의 변화에 대한 분석도 병행하였다. 이에 대한 주요 연구 결과는 다음과 같다.
첫째, 성취평가제의 적응이 일어났으나 대학입학 및 고등학교 입학 전형에서의 내신 성적 활용과 같은 현실적 문제로 인해 정책의 본래 취지가 퇴색되는 양태로 정책이 왜곡된 것으로 나타났다. 교육부는 특목고 입학 전형에서 중학교 3학년 성적에 한해 기존의 9등급 상대평가제를 활용하도록 허용하였으며, 서울시 교육청의 경우 성취수준에 같은 비율을 부여하는 방식으로 성취평가제에 상대평가적 요소를 더하였다. 또한 당초 고등학교 성취평가제 성적 산출 방식으로 개발된 ‘고정분할방식’ 이외에 ‘단위학교분할방식’을 도입하여 성취수준 분포가 고르게 이루어져 학생의 성적을 변별할 수 있도록 제도가 변이되었다. 정책이 집행 환경에 적응하는 포섭의 형태로 적응이 일어났다.
둘째, 교육지원청 장학사의 경우 정책에 관해 충분히 알지 못하는 정책 몰이해가 나타났다. 상당수 장학사의 성취평가제 이해가 부족한 것으로 드러났으며 이로 인해 정책의 하위 수준에의 전달 이외에 효과적인 정책 촉진의 역할이 이루어지지 못했다는 문제점이 도출되었다.
셋째, 성취평가제의 시행에 관한 평가에서 교육청과 교육지원청, 현장지원단 수석교사와 중학교 교사들 간에 차이가 있는 것으로 드러났다. 교육청과 교육지원청 장학사의 경우 중학교 성취평가제는 어느 정도 안착이 되고 있다고 보았으나 현장지원단 수석교사와 중학교 교사들은 성취평가제로 인한 변화가 형식적인 수준에 불과하며 실질적인 교실 수업의 변화나 학교의 책무성 제고, 교사의 전문성 함양 등의 정책 목적에 비추어 보았을 때는 그 변화의 정도가 미미한 것으로 평가하고 있었다.
넷째, 교사들의 정책 이해는 어느 정도 이루어졌으나 수행의 변화에 있어서는 의미 있는 변화가 나타나지 않은 것으로 나타났다. 교사들은 정책에 공감하지 않음에도 정책 수용을 위하여 상징적으로 정책을 집행하는 ‘기술적 학습’과, 기존의 업무처리방식, 교수·학습활동에서의 전통적 관행에 정책을 맞추어 집행하는 ‘흡수·포섭’의 형태를 병렬적으로 나타내고 있었다.
이와 같은 결과가 도출된 원인을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 정책 목표의 모호성으로 인함이다. 학교의 책무성 강화, 대입에서 학교교육의 성과 중시, 창의적 교실수업 구현 등으로 대표되는 성취평가제의 목표는 성취평가제 도입 이전 9등급제 성적표기방식에서의 목표와 큰 차이가 없다. 그럼에도 불구하고 정책 목표를 달성하기 위한 수단, 즉 9등급 상대평가제에서 절대평가제도 기반의 성취평가제로 성적평가방식만 변화하였기 때문에 새로운 정책이 기존 정책서의 전통적 수행방식에 잠식된 것으로 볼 수 있다. 실제로 학교에서는 성취평가제의 상대평가적 활용이 매우 중요하게 여겨지는 것으로 나타났다.
둘째, 정책 담당자의 잦은 교체로 인해 담당자의 정책 몰이해가 발생하였기 때문이다. 연구 결과 대부분의 교육지원청 장학사의 근무기간이 2,3개월 정도밖에 되지 않아 성취평가제 업무에 관해 잘 알지 못하고 있는 것으로 나타났다. 이에 따라 단위학교로의 능동적인 정책 전달에 어려움이 발생하였다.
셋째, 우리나라 정책 집행의 풍토 때문에서 기인한다. 한 번 탄생한 정책이 법률로 공식화되면 정책 집행은 의도대로 이루어질 것이라는 그간의 사고방식이 성취평가제 집행 사례에서도 일방적인 정책 하달 방식의 집행 양태로 나타났다. 이러한 과정이 교사들의 정책 저항을 야기하여 정책 집행에 부정적 영향을 미치는 것으로 보인다.
넷째, 교사의 지지를 이끌어낼 수 있는 동원 과정의 부재로 인함이다. 교사들은 정책이 도입된 이후에 성취평가제 연수에서 정책의 내용을 처음으로 접할 수 있었으며 곧바로 업무에 투입되었다. 이는 교사가 성취평가제를 충분히 이해하지 못하고, 정책 취지에도 공감하지 못한 채로 정책을 집행하게 된 주요 원인으로 작용하였다.
성취평가제 정책집행사례를 통해 발견한 결과를 바탕으로 다음과 같은 방안을 고려해 볼 필요가 있다.
첫째, 성취평가제 교원 연수 시 성취평가제의 시행 목적과 취지에 관한 연수내용을 강화할 필요성이 있다. 성취평가제의 도입 과정에서 정책 집행자인 교사의 지지를 구하는 동원 과정을 거쳤다고 보기 어려우므로 교사들이 정책의 취지와 목적을 공유하고 이에 공감할 수 있도록 적절한 연수내용이 제공되어야 한다.
둘째, 집행자가 정책촉진을 위한 능동적 역할을 수행할 수 있도록 교육청 장학사가 정책 담당자로서의 전문성을 담보할 수 있는 체제 마련이 시급하다. 정책집행자들의 잦은 교체가 정책에 대한 몰이해를 야기하는 등 집행의 방해 요인으로 여러 차례 지적되어온 바, 정책집행자들이 자신들의 담당 정책에 대해 안정적으로 관심을 가지고 적극적으로 지원할 수 있는 적절한 체제를 마련해야 한다.
셋째, 정책의 시행 초기에 집행 과정이 순조로워 보이지 않더라도 정책의 본래 의미를 퇴색시키는 정책의 왜곡은 지양해야 한다는 정책 관련 집단의 공감대와 인내가 요구된다. 정책 대상의 반발에 대한 대응으로 정책취지를 퇴색시키는 방향으로의 정책 수정보다는 다양한 종류의 도움이 지속적으로 지원되어야 한다.
마지막으로, 단위학교와 교원들이 단순히 정책에 순응하는 존재가 아니라는 인식의 전환이 필요하다. 교원들의 정책 이해와 공감이 전제되었을 때 정책에 대한 저항을 줄일 수 있으며 정책의 상호적응적 집행의 토대가 형성될 수 있다는 점을 상기해야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to analyse the changes of the policy, policy implementing institution and policy implementers, which were arose in the process of adoption of achievement standard-based assessment of the middle school, based on the view of adaptive implementation process. The main reason that this study focuses on policy implementing process is, it is considered that the accomplishment of policy aims depends on the adaption between policy and policy implementers. Therefore, to understand the reason why the education policy fails to achieve the policy aims, it is necessary to analyse the policy implementation process and the procedures.
Based on this point, this study set up the following two research questions;
First, in the process of the implication of the achievement standard-based assessment of the middle school, how are the adaptive aspects shown in the each level of policy, policy implementing institution and policy implementer? Second, in the process of the implication of the achievement standard-based assessment of the middle school, what cause the aspects of non-implementation, cooptation and technological learning?
In order to solve the research questions, in-depth study interview, phone calling were used with nine research objects who are occupied in Seoul Metropolitan Office of Education, Seoul Office of Education, a middle school in Seoul and research objects were divided to three levels; policy level, policy implementing institution level and policy implementer level. Literature research was used also. Through this, policy implementing institution and policy implementers’ understanding of policy and the efforts on facilitating policy implementation were analysed. Followings are the key findings of the study.
First, there has been a distortion of achievement standard-based assessment. Ministry of Education and local department allowed to utilize relative evaluation with achievement standard-based assessment. Second, although teachers have adapted to the policy through efforts to understand the policy, it was seen that there has not been meaningful changes in their performance. Teachers were accepting the policy symbolically and in a cursory manner.
Based on the research findings presented above, it was found that once established policy aims, and instruments were not changed, despite the need to improve policies. The result shows that the policy process in Korea still maintains an top-down approach. Second, lake of the mobilization process caused teacher’s opposition. It was seen that the aims and visions of policy are not deeply understood by teachers and shared among them as the appropriate help from Ministry of Education was not provided right before the policy had been issued.
As the result of the analysis above, this study suggests the following implications. First, it is needed to emphasize the aim and the necessity of achievement standard-based assessment in the teacher training and school consulting course. Second, it is necessary to form a consensus to avoid policy distortion among policy makers and implementers which discolor the purposed policy aim even if it does not seem to be smooth to enforce a system in the beginning of the implementation. Lastly, it is needed to change of recognition that teachers are not simply an existence of compliance with issued policy. Under teacher’s understanding, teacher’s opposition to the policy decreases and the base of the mutual adaptive implementation can be built.

목차 (Table of Contents)

• I. 서 론 = 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 = 1
• 2. 연구문제 = 7
• II. 이론적 배경 = 8
• 1. 교육정책집행의 개념 = 8
• 2. 적응적 집행이론의 논의 배경 = 10
• 3. 적응적 집행의 이론적 접근 = 13
• 가. 거시적 집행 = 14
• 나. 미시적 집행 = 16
• 4. 성취평가제의 개념 = 21
• 가. 성취평가제의 의미와 특징 = 21
• 나. 성취평가제의 도입 배경 = 22
• 다. 성취평가제의 운영 = 24
• III. 연구방법 = 30
• 1. 연구의 분석틀 = 30
• 2. 연구방법 = 31
• 가. 자료수집 = 31
• 1) 문헌 연구 = 31
• 2) 면담 = 31
• 나. 면담 과정 = 33
• 다. 면담 결과 분석 = 36
• IV. 성취평가제의 적응적 집행과정 = 38
• 1. 정책 차원의 적응 = 38
• 가. 단위학교 분할방식 개발 = 38
• 나. 성취기준 비율 설정 = 39
• 다. 특목고 입시 시 상대평가 시행 = 40
• 2. 집행기관 차원의 적응 = 42
• 가. 교육부 = 42
• 1) 성취평가제 현장지원단 운영 = 42
• 2) 정책시행 발표 이후 이루어진 교사 지원과 정책 왜곡 = 43
• 나. 서울시 교육청 = 46
• 1) 장학사의 높은 정책 이해와 헌신 = 46
• 2) 정책 촉진을 위한 장학사의 적극성 = 46
• 3) 성취평가제의 안정적 집행 = 48
• 다. 교육지원청 = 48
• 1) 장학사의 정책 몰이해 = 48
• 2) 장학사 업무의 한계 = 49
• 3) 성취평가제의 안정적 집행 = 50
• 라. 현장지원단 = 51
• 1) 현직 교사연수 = 51
• 2) 성취평가제의 기계적, 형식적, 상징적 집행 = 52
• 3. 실질 집행자 차원의 적응 = 53
• 가. 성취평가제에 대한 기초적 이해 수준 = 53
• 나. 교사의 정책 무관심과 저항 = 55
• 다. 기술적 학습과 흡수의 적응양태 = 56
• V. 논 의 = 60
• 1. 정책 차원의 적응 = 60
• 2. 집행기관 차원의 적응 = 62
• 3. 실질 집행자 차원의 적응 = 65
• VI. 요약 및 결론 = 67
• 1. 요약 = 67
• 2. 결론 = 70