공공공사에서의 돌관공사 분쟁의 법적 쟁점과 과제 : 공기연장 및 지체상금과의 관계를 중심으로 = Legal issues and tasks of the disputes of the acceleration in public works - focusing on the relationship between the extension of time and the liquidated damages

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Although there is no contractual definition for the acceleration in public works, it is considered as a way of completing the speedy construction by putting additional resources and extending the working hours because it is difficult to meet the deadline with the originally planned resources as well as time frame due to the change of circumstances.
In case there are few cases where the parties of the contract agree to enforce the acceleration and put it into force for the purpose of shortening the construction period and reflect this in the contract, the acceleration can be referred to as a method to defend against the liquidated damages by the contractor completing the construction within the deadline as the employer does not authorize the request thereof for the extension of time. This is a contractual act which is constructive acceleration and is a subject to this study, not a voluntary acceleration of the contractor engaged in the management of costruction process.
Recently, due to the overhead cost disputes related to the extension of time in the public works, employer becomes stricter about the extension of time, and there is more room for the liquidated damages. In reality, because the liquidated damages not only impose a financial burden on constractor but also have negative impact on the improvement of trust in the public business, the acceleration is inevitably carried out.
The acceleration acts as a causal relationship with the overhead cost of the extension of time and the liquidated damages through time, and inherently is the process of transferring time into cost. In contrast to the change order that corresponds to the change of the object, it occurs during the process of executing construction so that it is hard to get it reflected fully through the procedure for adjustment of contract amount given the public works' nature requiring public budget. However, in terms of accountability, there is more room for conflicts and it incurs substantial financial damage so that it is subject to the disputes like the overhead cost of the extension of time. Unlike the overhead cost of the extension of time and the liquidated damages, the acceleration falls short of contractual provisions and empirical cases. On the other hand, its content is complicated and there are many issues to deal with. Therefore, it is not an easy matter regarding resolving the disputes. In addition, it seems clear that as for the future disputes in public works, the acceleration as the direct construction cost of the shortening of the construction period rather than the overhead cost of the extension of time will be a new trend.
The conditions for the constructive acceleration is the shortening of the construction period without the contractor's liability and the clear effect or damage of its shortening thereof. Contractually, since it corresponds to the change of other contract contents and the contract amount is adjusted by the method of calculating the actual cost, it is the same as the overhead cost of the extension of time procedurally. In terms of contents, it is related to the change of the direct construction cost, so it is similar to the change order. But it is clearly distinguished because the design is not fundamentally changed.
Since the acceleration is the matter of construction period related to the extension of time and the liquidated damages, it is necessary to implement a new contractual framework through legal and institutional improvement measures and administrative supplementary measures that can reasonably deal with it and to create a contractual environment where the contracting parties can agree on and practically process it. This is also the realization of the equal status of contracting parties based on the principle of freedom of contract.

국문 초록 (Abstract)

공공공사에 있어서 돌관공사에 대한 계약적 정의가 명시되어 있지 않지만 사정변경에 의해 당초 계획한 자원과 시간으로는 기한내 공사를 완료하기 어려워 자원의 추가투입, 작업시간의 연장 등을 통해 신속하게 공사를 수행하는 방법이라 할 수 있다.
공공공사에서 계약당사자간 합의하여 공기단축을 목적으로 돌관공사를 시행하고 이를 계약에 반영하는 사례는 거의 없다고 볼 때 실상 돌관공사는 공기지연요인에 대한 계약상대자의 공기연장 청구를 발주자가 불허함에 따라 계약상대자가 기한내 준공을 하여 지체상금을 방어하기 위한 수단이라고 할 수 있다. 이는 공정관리차원에서 시행하는 계약상대자의 자발적인 돌관공사가 아닌 청구대상으로서의 계약적 행위에 해당하며 본 연구의 대상이 된다.
최근 공공공사에서 공사기간 연장과 관련한 간접비 분쟁의 영향으로 발주자는 공기연장에 대해 더욱 엄격해지면서 지체상금이 부과될 수 있는 여지가 늘어나게 되는데 현실적으로 계약상대자에게 지체상금은 금전적 측면에서 상당한 손실일 뿐 아니라 공공영업상 신뢰성 제고에 영향을 주기 때문에 불가피하게 돌관공사를 수행하게 되는 것이다.
돌관공사는 시간을 매개로 공기연장간접비, 지체상금과 서로 인과적 관계로 작용하고 본질적으로 시간이 비용으로 전이되는 과정을 가지고 있다. 목적물의 변경에 해당하는 설계변경과 달리 공사이행과정에서 발생되므로 공적예산이 소요되는 공공공사의 특성상 계약금액조정절차를 통해 오롯이 계약에 반영하는 것이 사실상 어렵지만 책임소재에 있어서 다툼의 여지가 많고 비용적 손해가 상당하므로 공기연장간접비와 같은 분쟁의 대상이 된다. 돌관공사는 공기연장간접비와 지체상금과 달리 계약적 규정이 미비하고 경험적 사례가 적은 반면, 내용상으로 복잡하고 다루어야 할 쟁점시항이 많아 분쟁해결이 쉽지 않는 사안이다. 아울러 향후 공공공사 분쟁은 공기연장의 간접비에서 공기단축의 직접공사비로의 돌관공사가 새로운 분쟁 트렌드로 자리잡을 것은 확실해 보인다.
청구대상으로서 돌관공사의 성립조건은 계약상대자의 책임없는 사유에 의한 공기단축, 공기단축의 효과 및 손해가 명확해야 한다. 계약적으로는 기타 계약내용의 변경에 해당하고 실비산정방법으로 계약금액이 조정되므로 절차적으로 공기연장간접비와 동일하다. 내용적으로는 직접공사비의 변동에 관한 것이므로 설계변경과 유사하지만 근본적으로 설계서가 변경되지 않기 때문에 명확하게 구별된다.
돌관공사는 공기연장 및 지체상금과 관련된 공사기간에 대한 문제이므로 이를 합리적으로 처리할 수 있는 법·제도적 개선방안, 행정적 보완대책을 통한 새로운 계약적 틀 을 구현하고 계약당사자가 합의하여 실무적으로 처리할 수 있는 계약적 환경을 조성해야 할 것이다. 이는 곧 계약자유의 원칙에 입각한 계약당사자간 대등한 지위에 대한 실체적 실현이기도 하다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 4
• 제2장 공공공사에서의 돌관공사의 의의와 성립 6
• 제1절 공공공사 분쟁의 의의와 특징 6
• 1. 개관 6
• 2. 공공공사 분쟁의 원인과 특징 7
• 3. 분쟁의 대상으로서 공사기간 11
• 4. 공공계약의 내용으로서의 시간요소와 비용요소 12
• 1) 시간요소와 비용요소의 계약적 내용 13
• 2) 설계변경에서의 시간 및 비용요소 16
• 3) 기타 계약내용에서의 시간 및 비용요소 19
• 제2절 돌관공사의 의의와 성립 25
• 1. 돌관공사의 의의 25
• 1) 돌관공사의 통상적 의미 25
• 2) 돌관공사의 발생메커니즘 27
• 2. 돌관공사 성립요건 29
• 제3절 돌관공사의 계약규정과 법리적 해석 31
• 1. 돌관공사에 대한 계약규정의 해석 31
• 2. 돌관공사 작업지시에 대한 실질적 책임주체여부 33
• 3. 돌관공사에 대한 사법원리의 적용 36
• 제4절 해외사례를 통한 돌관공사에 대한 비교법적 연구 40
• 1. 돌관공사의 의의 40
• 1) 돌관공사의 개념 40
• 2) 돌관공사의 유형 41
• 2. 돌관공사분쟁의 요소 43
• 1) 돌관공사의 개념적 요소 43
• 2) 돌관공사분쟁의 입증요소 44
• 3) 돌관공사비의 구성요소 45
• 3. 돌관공사의 공기단축에 대한 비교법적 고찰 46
• 1) 영미법계 46
• (1) 미국 46
• (2) 영국 47
• 2) 대륙법계 49
• (1) 독일 49
• (2) 프랑스 50
• 4. 시사점 50
• 제3장 돌관공사에서 공기연장과 지체상금 53
• 제1절 돌관공사에서의 공기연장 53
• 1. 공사여건의 변화로 인한 공기연장의 책임 53
• 2. 공기연장 사유의 고찰 58
• 1) 계약외적 원인에 의한 공기연장 59
• 2) 계약내용의 변경에 따른 공기연장 60
• 제2절 돌관공사의 공기연장에 관한 현실적 문제 62
• 1. 예산운용에 따른 장기계속공사계약의 운용 62
• 2. 장기계속공사계약의 문제점 64
• 1) 최근 전원합의체 판결의 영향 66
• 2) 장기계속공사에서의 공정관리의 한계 70
• 제3절 지체상금의 계약적 고찰 72
• 1. 지체상금의 성격과 내용 72
• 1) 지체상금의 법적 성격 72
• 2) 손해배상으로서의 지체상금 73
• 3) 지체상금의 배상요건 75
• 2. 지체상금의 면책 77
• 1) 면책조건의 개요 77
• 2) 수급인에 대한 면책여부 79
• 제4절 공기연장 및 지체상금과의 관계 82
• 1. 개관 82
• 2. 실제 준공시기에 따른 경합의 대상 83
• 3. 시사점 85
• 제5절 판례로 본 돌관공사 쟁점요소 86
• 1. 과다한 예산배정에 따른 돌관공사 사례 86
• 2. 돌관공사, 공기연장, 지체상금이 경합한 판례 89
• 3. 공백기간 및 청구시점에 대한 판례 97
• 제4장 돌관공사비의 구성과 산정에 관한 고찰 105
• 제1절 돌관공사의 비용산정과 청구 105
• 1. 돌관공사비의 메커니즘 105
• 1) 기간변동에 따른 비용의 상관성 106
• 2) 정상공사와의 비교 108
• 2. 돌관공사비의 실비산정 112
• 1) 실비산정의 의미 112
• 2) 설계변경과의 관계 115
• 3) 실비산정의 기준과 한계 118
• 4) 돌관공사비 산정방법 119
• (1) 실비산정방식 119
• (2) 준실비산정방식 120
• (3) 내역할증 적용방식 121
• (4) 총원가산정방식 121
• 5) 돌관공사비 산정방법의 실제 123
• (1) 실비 또는 준실비산정방식에 따른 청구사례 123
• (가) 경부고속철도 공사대금사건(2011가합 1774) 123
• (나) 노무비 약정금 사건(2013가합 23636) 125
• (다) 지연공사대금(2014가합69972) 125
• (2) 총원가산정방식에 따른 청구사례 127
• 3. 돌관공사비의 구분 128
• 1) 작업시간의 연장 128
• 2) 자원추가투입비용 131
• 제2절 돌관공사비 대상여부에 관한 쟁점사항 133
• 1. 효율저하에 따른 비용산정의 문제 133
• 1) 돌관공사에서의 효율저하 비용 133
• 2) 효율저하 비용산정의 대체적 방안 135
• 2. 돌관공사기간에 대한 간접비의 반영여부 138
• 3. 돌관공사비의 청구시점 140
• 4. 근로시간 단축의 비용적 영향 141
• 1) 개관 141
• 2) 건설업계 미치는 영향 143
• 3) 공기연장의 타당성 여부 145
• 4) 효율성과 생산성 감소 146
• 제3절 공기연장간접비와 돌관공사비의 경제성 비교 147
• 1. 비교분석의 의의 147
• 2. 경제성 비교결과 및 시사점 148
• 제4절 돌관공사의 비용요소로서의 감정 154
• 1. 개관 154
• 2. 감정의 범위와 대상 157
• 1)공정관리분석에 따른 공기산정 159
• 2) 돌관공사비 산정 감정 162
• 3. 감정결과에 대한 법원의 입장 163
• 제5장 돌관공사이행의 법적·제도적 개선방안 166
• 제1절 개관 166
• 제2절 근거 법령의 제·개정 168
• 1. 공기단축규정 정립 168
• 1) 서언 168
• 2) 공기단축에 대한 계약규정의 신설 170
• 2. 돌관공사에 대한 법령의 보완 175
• 1) 정의 및 개념의 확대 175
• 2) 돌관공사의 이행절차 확립 178
• 3) 총사업비관리지침의 반영 179
• 3. 돌관공사비 산정방식의 개선 181
• 제3절 공사기간의 합리적 조정 183
• 1. 간접비의 청구대상을 총공사기간으로 명문화 184
• 2. 간접비에 관한 총사업비지침의 개정 185
• 3. 공기연장에 대한 중립적 의사결정 도출방안 190
• 제4절 장기계속계약의 개선방안 192
• 1. 개선방향 192
• 2. 장기계속계약에 관한 국가계약법의 개정 194
• 3. 장기계속계약의 계속비 전환 198
• 제5절 분쟁단계의 개선사항 199
• 1. 신속한 분쟁해결방안 199
• 2. 돌관공사 감정범위의 확대 202
• 제6장 결 론 204
• 참 고 문 헌 208

참고문헌 (Reference)

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41. 장기계속공사계약의 공기연장과 추가간접공사비에 대한 소고, 박성완, 고 려대 법학연구원 고려법학 제89호, , 2018

42. 장기계속공사 간접비 관련 최근법원판결 동향분석 및 대응방안, 김태관, 동아대학교, , 2019

43. 공공계약 건설분쟁의 ADR제도 활성화 방안 연구, 한국외국어대 학교, 안성현, 박사학위논문, , 2016

44. 入札關聯法的性格糾明과 紛爭解決方案;「국방 조달계약 연구논집」, 정 원, 국방부조달본부, , 2005

45. 공사도급계약상 지체상금 면책조상에 관한 해석기준 및 분쟁예방 연구, 정태상, 중앙대학교 석사학위논문, , 2005

46. 政府建設費豫算制度와 契約方式의 問題點分析 및 改善方案에 關 한 硏究, 정병택, 중앙대학교 석사학위논문, , 2007

47. 건설현장에서 돌관공사 요인이 안전사고에 미치는 영향에 관한 실증적 연구, 하재봉, 명지대 박사학위논문, , 2017

48. 부정당업자제재와 계약금액조정제도에 근거한 공공조달 계약의 공법적 특수성, 정영철, 황준화, 법학논총43권, , 2019