기초지방자치단체의 교육정책 조례 확산에 대한 연구 = A Study on the Diffusion of Educational Policy Ordinances in Basic Local Governments

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 우리나라 기초지방자치단체에서 제정되는 교육정책 조례가 어떤 경로와 조건 속에서 확산되는지 실증적으로 분석하였다. 연구의 목 적은 기초지방자치단체에서 제정되는 교육정책 조례가 어떠한 경로와 조 건 속에서 확산되는지를 시간적·공간적·확산요인 차원에서 체계적으로 규명하는 데 있다. 분석 대상 조례는 정책 성격이 다른 세 조례(학교폭력예방 조례, 학교 밖 청소년 지원 조례, 교복지원 조례)를 선정하여 기초지자체 수준의 확산 과정을 비교·검증하고자 하였다. 이를 위해 본 연구는 다음의 연구문제를 설정하였다. 첫째, 기초지방자치단체의 교육정책 조례의 시간적 확산 경향은 어떠한가? 둘째, 기초지방자치단체의 교육정책 조례 확산의 공간적 군집성은 어떠한가? 셋째, 기초지방자치단체의 조례 확산 요인은 무엇인가? 분석자료는 자치입법권을 가진 226개 기초지자체를 공간적 범위로 하며, 세 조례의 최초 제정 시점을 고려하여 2011년부터 2024년까지 연도별 패널자료로 구축하였다. 확산의 시간적 경향은 조례 제정 빈도 및 카플란–마이어 분석을 통해 누적 채택 양상을 확인하였고, 공간적 군집성 은 전역적 공간자기상관(Moran’s I), 국지적 공간자기상관(LISA), 시공간 군집성(STPSS) 분석으로 검토하였다. 확산 요인은 로짓모형과 콕스회귀 모형을 활용하여 지역·정치·재정·정책수요자 요인의 영향을 추정하였다. 분석 결과, 첫째, 교육정책 조례 확산의 시간적 패턴은 조례별로 상이하였다. 학교폭력예방 조례는 초기 확산이 급격히 진행된 이후 점차 둔화되는 곡선형 확산 양상을 보였고, 학교 밖 청소년 지원 조례와 교복지원 조례는 특정 제도·정치적 계기를 전후로 채택이 가속되는 S자형 확산 흐름이 관찰되었다. 둘째, 공간적으로는 세 조례 모두 전역·국지 수준의 공간자기상관이 확인되었으나 그 강도는 대체로 중간 수준이며, 수도권 및 대도시 인접 지역에서 조례 제정의 군집이 상대적으로 뚜렷하게 나타났다. 반면, 시공간 군집성 분석에서는 통계적으로 유의한 군집이 확인되지 않아, 특정 시기와 지역에 동시적으로 집중되는 형태의 확산이라기보다는 시간의 흐름 속에서 분산적으로 확산되는 양상이 우세하였 다. 셋째, 확산 요인 분석에서는 상위 광역지자체 제정 여부와 동일 광역권 내 기초지자체 제정 비율이 세 조례에서 공통적으로 유의한 촉진 요인으로 확인되었다. 또한 재정 요인은 조례별로 차별적으로 작동하여, 학교폭력예방 조례와 학교 밖 청소년 지원 조례에서는 사회복지예산 비중이 채택을 촉진하는 경향이 나타난 반면, 교복지원 조례에서는 재정자립도가 유의한 영향 요인으로 확인되었다. 정치적 요인의 경우 학교 밖 청소년 지원 조례에서 단체장 성향이 유의하게 나타나, 정책의 성격에 따라 이념적 친화성이 확산 속도에 개입할 수 있음을 시사한다. 반면, 교육청 제정 여부 변수는 조례별 모형에서 일관되게 유의하지 않아, 교육청의 제도화가 기초지자체의 조례 채택을 직접적으로 이끈다기보다 별도의 정책수단·경로로 전개될 가능성을 보여준다. 이상의 결과는 교육정책 조례 확산이 광역지자체 제정과 같은 상위정부의 제도적 신호가 정당성과 표준을 제공하는 가운데, 동일 권역 및 인 접 기초지자체 간의 수평적 확산이 일어나며, 조례의 정책 성격에 따라 재정 여력과 정치적 적합성이 서로 다른 방식으로 개입하는 다차원적 제도화 과정임을 시사한다. 특히 시간적 확산, 공간적 군집, 확산 요인을 통합적으로 검증함으로써, 조례 채택은 확산 속도만이 아니라 어디에서, 어떤 조건에서 채택이 촉진·지연되는가라는 질문과 결합하여 이해될 필요가 있음을 확인하였다. 정책적으로는 이러한 확산이 수도권·대도시 인접 지역에 상대적으로 집중될 수 있다는 점을 전제로, 지역 간 조례 제정 역량 격차를 완화하는 재정·행정 지원과 함께, 모범 조례의 단순 전파를 넘어 권역 단위 확산 경로를 설계하고, 조례 유형별로 재정 지속 가능성과 집행 가능성을 사전에 점검·보완하는 제도적 장치가 병행되어 야 함을 제안한다.

목차 (Table of Contents)

• I. 서론1
• 1. 연구의 필요성 및 목적1
• 2. 연구 문제 7
• 3. 연구의 의의11
• 4. 연구의 범위12
• 5. 연구의 제한점13
• II. 이론적 배경 및 선행연구 분석16
• 1. 지방자치단체의 조례16
• 2. 분석 대상 조례 탐색22
• 3. 정책확산 이론34
• 4. 사건사 분석56
• 5. 공간적 종속성 분석 및 시공간 군집 분석64
• 6. 정책확산 선행연구 및 영향 요인 분석 69
• 7. 연구 가설 설정 77
• III. 연구 방법86
• 1. 분석 방법 86
• 2. 분석대상의 범위 91
• 3. 자료 처리 및 분석92
• IV. 연구 결과98
• 1. 변수별 기술통계 98
• 2. 학교폭력예방 조례 분석 결과104
• 가. 기술통계104
• 나. 카플란-마이어 분석112
• 다. 공간분석117
• 라. 로짓모형 및 콕스회귀모형126
• 3. 학교 밖 청소년 조례 분석 결과 131
• 가. 기술통계131
• 나. 카플란-마이어 분석138
• 다. 공간분석143
• 라. 로짓모형 및 콕스회귀모형151
• 4. 교복지원 조례 분석 결과155
• 가. 기술통계155
• 나. 카플란-마이어 분석163
• 다. 공간분석168
• 라. 로짓모형 및 콕스회귀모형175
• 5. 분석 결과에 대한 시사점178
• 가. 확산 양상 분석 결과 – 정책에 따라 다른 확산 양상 178
• 나. 공간분석 결과 – 지역 간 차이184
• 다. 확산요인 분석 결과 – 지역적재정적 요인의 중요성188
• V. 논의198
• 1. 교육정책 조례 확산의 지역격차와 구조적 불평등201
• 2. 수직적수평적 확산과 다층적 거버넌스 203
• 3. 일반행정 영역 정책 확산과의 비교207
• VI. 요약 및 결론207
• 1. 요약 207
• 2. 결론 및 제언211
• 참고문헌221
• ABSTRACT 244