정비사업의 좌초(坐礁)와 시행자변경

국문 초록 (Abstract)

도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)에 의한 조합이나 조합원, 주택법상 사업주체, 도시개발법상 조합 등은 토지소유권에 연동해서 창설되는 공법상 지위를 지닌다. 개발사업에서는 사업시행자인 조합의 파산으로 사업시행자가 보유하던 소유권이 제3자에게 경락되는 일이 빈번히 발생한다. 그렇게되면 소유권을 전제로 부여되었던 조합이나 조합원과 같은 공법상 지위와 토지소유권에 괴리가 생기는데, 이 점에서 새로운 소유자(경락인)와 종전의 행정처분에 의해 인정되던 사업시행자의 관계를 해결할 필요가 있다.
사업시행자가 사업의 진행중에 소유권을 상실하게 되는 경우와 이에 따른 사업시행자의 변경과정에 대해서 도시정비법은 별도의 규정을 두고 있지 않다. 정비사업의 진행중에 사업시행자가 경매 등의 사유로 소유권을 상실하면, 해석상 새롭게 소유권을 취득한 자는 당해 현장에서 사업시행자의 지위를 승계할 것이라는 기대를 갖는다. 기존의 사업시행자에게 발급되었던 각종 처분은 외관상 존속하고 있기 때문에 형식적인 시행권은 구소유자에게 보유되고 있는 것으로 해석될 수 있으며, 새로운 소유자는 구소유자의 협력을 얻어 새로운 사업시행자가 될 수 있다.
정비사업에서 종래 존재하던 조합원은, 사업이 좌초되어 정비구역내 부동산에 대한 경매가 진행되고 새로운 경락인이 사업시행자의 토지소유권을 이전받게 되면 자신의 물권도 상실하므로 원칙적으로 조합원 지위를 잃는다. 따라서 새로운 토지소유자인 경락인이 법인으로서 사업시행자의 지위를 인정받게 되는 경우에도 도시정비법상 권리의무 승계에 관한 조항(동법 제10조)은 적용되지 않는다. 동조항은 조합원 토지소유권의 존속을 전제로 한 권리의무 승계조항이기 때문이다. 조합원은 사업에 참가해 사업의 수익과 책임을 부담하는 또 하나의 주체이기 때문에 이와 같이 정비사업의 좌초와 경락에 대해서도 책임을 부담한다.
경락으로 토지등소유자가 새롭게 등장한 현장에 새로운 토지등소유자에게 사업시행자의 지위를 인정할 것인가 여부는 행정청의 재량에 놓여 있다. 그리고 그러한 재량행사의 일환으로 기존의 토지등 소유자 즉, 구조합원들에 대한 권리보호를 충분히 하도록 요구하는 것도 원칙적으로 가능하다고 해석된다. 다만 행정청이 이러한 재량을 행사하는 경우에도 과거의 토지등소유자를 현재의 조합원(권리자)으로 해석해서 그들 전원의 동의를 요구하는 것은 과도한 것이다. 또 이러한 현장을 도시정비법상 권리의무 승계조항의 적용대상으로 해석해서 새로운 사업시행자에게 조합과 동일하게 권리자에 대한 책임을 모두 인수한다고 보는 것은 옳지 않다. 법적으로 구조합원들은 더 이상 조합원의 지위를 유지하지 못하기 때문이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The union and its members under the Act on the Maintenance and Improvement of Urban Areas and Dwelling Conditions for Residents (hereinafter referred to as the Urban Improvement Act), or the project implementer under the Housing Act, and the union under the Urban Development Act, have the status of project implementer granted by an administrative disposition based on land ownership. In other words, unions normally have two statuses: project implementers and land owners.
However, in an urban rearrangement project, land ownership held by a project implementer is sometimes transferred to a third party through auction due to the bankruptcy of the project implementer, which leads to an inconsistency between a project implementer and a land owner. At this point, there arises a question about how to interpret the relationship between a new land owner and a project implementer, which was granted by a previous administrative disposition.
The Urban Improvement Act does not include provisions as to the cases where a project implementer loses ownership during a project and the process of changing a project implementer. Thus, if a project implementer loses ownership during a rearrangement project, it is regarded that the new land owner acquires the right to expect to inherit the status of a project implementer considering the project practice and laws. The new land owner can become a new project implementer with the cooperation of the former land owner who is still the project implementer by its appearance.
When a rearrangement project is stranded and an auction for real estate in the rearrangement zone proceeds, and the land ownership of project implementer transfers to a third party, members of the project implementer (union members) lose their administrative legal statuses, granted based on their land ownerships. Therefore, even if a new land owner become a new project implementer recognized by a new administrative disposition, the provision on the succession of rights and obligations under the Urban Improvement Act (Article 10) does not apply to the members, since the provision is only applicable when the members of the project implementer maintain their own statuses. This interpretation is reasonable, as the members are liable for losses of the stranded rearrangement project as they also gain benefits of the successful project.
It is at the discretion of the administrative agency whether or not to approve the status of the project implementer to the new land owner. It is also possible to protect former land owners adequately as part of the discretionary activities. However, even though the administrative agency exercises such discretion, it is excessive to require new land owners to obtain the consent of all former land owners to acquire the status of the project implementer. In addition, it is not right to interpret that a new project implementer takes over all responsibility for former land owners (union members), like as an union, by applying the provision on the succession of rights and obligations under the Urban Improvement Act (Article 10), since former union members are no longer able to maintain their statuses as union members legally.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록
• Ⅰ. 서론 - 시행권과 토지소유권
• Ⅱ. 정비사업 시행자의 개념과 소유권
• Ⅲ. 도시정비법상 시행자변경제도
• Ⅳ. 시행자의 소유권상실과 시행자변경
• Ⅴ. 시장정비사업에서 시행자변경
• Ⅵ. 결론
• 참고문헌
• Abstract

참고문헌 (Reference)

1 서울행정법원실무연구회, "행정소송의 이론과 실무" 2008

2 김동희, "행정법Ⅰ" 박영사 2016

3 김철용, "행정법" 고시계사 2017

4 임서환, "주택정책반세기" 대한주택공사 2002

5 하성규, "주택정책론" 박영사 2004

6 이영무, "영업양도에 따른 허가권의 이전과 제재사유 또는제재처분 효과의 승계에 관하여" 법조협회 55 (55): 97-128, 2006

7 김종보, "시행과 시공의 구별 ― 종합공사에 대한 건설산업기본법 조항의 위헌성 ―" 행정법이론실무학회(行政法理論實務學會) (26) : 59-78, 2010

8 손정목, "서울 도시계획이야기" 한울 2003

9 김종보, "도시환경정비사업에서의 시행자와 사업절차의 특수성" 법학연구원 31 (31): 665-694, 2007

10 한근배, "도시재개발계획" 태림문화사 1997

11 김종보, "도시계획변경거부의 처분성" 행정법이론실무학회(行政法理論實務學會) 11 : 243-272, 2004

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13 김종보, "건설법의 이해" 서울 [전국] 2013