서울시 도시재정비사업의 정책네트워크 분석 : 은평뉴타운 사례

국문 초록 (Abstract)

‘뉴타운사업’은 지역 주민들의 삶에 직․간접적으로 영향을 미치는 매우 중요한 정책이다. 이러한 정책은 사업추진과정에서 발생하는 문제를 해결하기 위한 공식적․비공식적 행위자 간의 상호작용이 매우 중요하다. 뿐만 아니라, 분야별 경계 없이 행위자 간 네트워크를 형성하여 문제해결을 위한 대응방안을 모색하는 것이 사업의 중요한 성공요소라고 할 수 있다. 그러나 우리나라는 공식적 행위자 외에 비공식적 행위자들이 정책과정에 참여할 수 있는 제도적 장치 및 인식이 부족한 실정이다. 현재 서울시에서 추진하고 있는 ‘뉴타운사업’은 주민과의 원활한 상호작용이 이루어지지 않아 갈등 속에 사업이 중도에 백지화되거나 중단된 사례가 등장하였다. 이에 따라, 계획 수립단계에서부터 전반적인 사업 진행과정에 이해당사자들의 의견을 적극 반영하고, 효율적인 네트워크를 형성해야 할 필요성이 커지고 있다.
따라서 상대적으로 정책추진자의 강력한 의지 하에 사업이 빠르게 추진되고, 완료되었다는 점에 착안하여 ‘은평뉴타운’ 사업의 추진과정을 정책네트워크 모형을 통해 분석함으로써, 그 과정에서의 성공요소 및 개선점을 도출하고자 한다.
이를 위해 본 연구는 정책네트워크 분석을 활용하여, ‘은평뉴타운’을 중심으로 사례연구를 하였다. 분석 결과, ‘은평뉴타운’사업의 성공요소는 다음과 같다. 첫째, 정책추진자의 강력한 사업 추진의지가 갈등해소 기제로 작동하였다. 정책추진자의 강력한 의지는 주민들의 높은 관심과 정부의 적극적인 협조로 이어지는 결과를 낳아 사업이 빠르게 추진될 수 있는 원동력으로 작용하였다.
둘째, 시민단체의 공동 대응 및 주민과의 활발한 연대가 이루어졌다. 각종 시민단체는 다소 영향력이 약한 주민대책위의 목소리를 모아 정책 과정에 영향력을 행사함으로써 행위자 간의 균형 잡힌 네트워크를 형성하는데 일조하였다.
셋째, 감시기능이 원활하게 작동되었다. ‘은평뉴타운’은 정치적 이유 등으로 인해 정계․학계․언론 등 상당한 관심을 받으며 진행된 사업이다. 또한 언론은 정책행위자 간의 갈등 및 분쟁, 그리고 고분양가 등과 같은 다양한 이슈 등을 실시간으로 보도함으로써, 그들 본래의 기능인 감시기능을 제대로 수행하였다.
이와 같이 네트워크 관점에서 본 ‘은평뉴타운’사업은 성공요소뿐만 아니라 보완해야 할 문제점도 존재하였다. ‘은평뉴타운’사업의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 사업의 구상단계 및 지구지정단계에서 주민참여가 부족하였다. 주민들의 삶과 직․간접적으로 밀접한 관계에 놓여있는 대규모의 사업임에도 정치적 공약으로 시작된 ‘은평뉴타운’사업은 충분한 주민들의 의견수렴 없이 진행된 한계가 있다.
둘째, 형식적인 주민의견 수렴 장치이다. 정부는 주민과의 협력적인 상호작용 및 개방적․수평적 연계구조 형성을 위해 다양한 제도적 장치를 마련해놓고 있었으나, 형식에 그칠 뿐 실질적으로 주민들의 의견을 적극 수렴하려는 태도는 부족하였다.
셋째, ‘은평뉴타운’ 내 주민대책위의 법적 권한 부재이다. 공영개발로 이루어진 ‘은평뉴타운’ 주민대책위는 법적 권한이 없다. 따라서 이는 정부와 주민대책위 간의 상호작용 및 연계구조 형성에 한계로 작용하게 된다.
앞선 분석결과를 바탕으로 도시재정비촉진사업의 성공적 추진을 위한 정책적 시사점을 다음과 같이 제시하고자 한다.
첫째, 효율적인 네트워크를 형성하기 위해서는 정책행위자 간의 목표 공유가 선행되어야 한다. 다소 사업이 장기화되더라도 정책행위자 간의 목표 공유 및 행위자 간의 책무성, 재원을 위한 기제 등을 명확히 함으로써 장기적인 측면에서 오히려 사업의 비효율성을 제거할 수 있을 것으로 본다.
둘째, 사업단계별 실질적인 참여형 네트워크 구축이 필요하다. 다시 말해, 사업을 추진하는 핵심주체인 서울시뿐만 아니라, 그 외에도 주민, 시민단체, 각 분야의 전문가 등으로 이루어질 수 있는 ‘실질적인 참여형 네트워크’를 구축해야 한다.
셋째, 정책네트워크 관리자가 필요하다. 사전에 행위자 간의 네트워크를 관리함으로써 그들 간 갈등을 미연에 방지한다면 네트워크의 효율성을 더 극대화 할 수 있을 것이라 판단한다. 즉, 정책네트워크 관리자의 역할을 명확히 규명하고, 관리자는 사업의 효율적인 추진을 위해 네트워크 관리에 전념할 수 있도록 해야 할 것이다.
이렇듯 본 연구는 향후 도시재정비촉진사업을 시행함에 있어 효율적인 네트워크 형성을 위한 성공요소를 정책적으로 제시함으로써 사업 추진 상의 비효율성을 제거하고, 갈등요소를 완화하는 데 연구의 의의를 두고 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

‘New Town Project’ is an extremely important policy directly and
indirectly affecting the lives of local residents. Mutual interaction between
official and unofficial actors is extremely important to resolve problems
occurring during the implementation process for such policy. Inaddition,
seeking a measure to resolve problems by forming a network between actors
without boundaries between fields is an important success factor for such
project. However, there are insufficient systematical devices and awareness
allowing unofficial actors, other than the official actors, to participate in the
policy process in Korea. ‘New Town Project’ currently implemented by the
City of Seoul is showing situations where projects have been suspended or
nullified due to conflicts arising from the lack of smooth mutual interaction
with residents.
As a result, the need to form an efficient network and to actively apply
the opinions of interested parties, from the plan establishment phase to the
overall process of a project, is increasing.
Therefore, this Research seeks to deduct the success factors and
improvement methods during the process by analyzing the implementation
process of the Eunpyeong New Town Project through a policy network model
based on the fact that it was relatively speedily conducted and completed
under the strong will of the policy promoter.
To achieve such purpose, this Research studied cases focusing on
Eunpyeong New Town by utilizing the policy network analysis. As a result,
the success factors of Eunpyeong New Town Project appeared to be as
follows.
First, a strong will to implement the Project by the policy promoter worked
as a principle to resolve conflicts. The strong will of the policy promoter
resulted in active cooperation by the government and high interest by
residents, which operated as a driving force to speedily conduct the Project.
Second, there were joint measures by civic groups and active joint action
with local residents. Various civic groups gathered the opinion of the
Residents’ Countermeasure Committee, which usually has rather low
influence, and exercised influence on the policy process, which contributed to
forming a balanced network between actors.
Third, the surveillance function was smoothly performed. Eunpyeong New
Town is a project that was conducted under considerable interest by the
media, academia, and political world based on political and other reasons.
Moreover, the media performed its surveillance function, which is one of its
original functions, by reporting in real time the various issues such as high
sales prices and conflicts and disputes between policy actors.
Eunpyeong New Town Project, viewed from a network-based perspective,
not only shows success factors, but also reveals matters that can be
improved. The problems of the Eunpyeong New Town Project appeared to
be as follows.
First, the participation of residents was lacking in the planning phase and
district appointment phase of the Project. Although a large-scale project
directly and indirectly relating to the lives of residents, Eunpyeong New
Town Project, which started as a political pledge, was conducted without
sufficiently gathering the opinion of residents, showing its limit.
Second, improvements can be made on the perfunctory device gathering
the opinions of residents. The government is equipped with various
systematical devices to form an open and horizontal connected structure and
cooperative mutual interaction with residents, however, such devices remain
as a form, and the attitude of actively gathering the opinion of residents
was actually lacking.
Third is the absence of legal authority of the Residents’ Countermeasure
Committee within Eunpyeong New Town Project. Therefore, such absence of
authority acted as a limit in forming a connected structure and mutual
interaction between the government and the Residents’ Countermeasure
Committee.
The policy implications for the successful implementation of urban
reorganization promotion projects based on the above analysis is as follows.
First, policy actors should share goals in advance to form an efficient
network. Although a project may be extended over a long period of time,
the inefficiency of a project may rather be eliminated in the long term by
clarifying the principles for financial resources, responsibility between actors,
and goal-sharing between policy actors.
Second, constructing an actual collaborative network for each project stage
is necessary. In other words, an ‘actual collaborative network’ formed by
specialists in each field, civic groups, and residents, in addition to the City of
Seoul, which is the key agent in promoting the project, should be
constructed.
Third, a policy network manager is required. If conflicts between actors
can be prevented by managing a network between actors in advance,
network efficiency may be maximized. Thus, the role of a policy network
manager should be clearly examined and the manager should be allowed to
concentrate on managing the network for the efficient promotion of a
project.
As such, this Research has its meaning in alleviating conflicts and
eliminating inefficiency in implementing projects by suggesting policy-based
success factors to form an efficient network to implement future urban
reorganization promotion projects.

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서 론 1
• 제 1절 연구의 배경 1
• 제 2절 연구의 목적 3
• 제 3절 연구의 범위 및 방법 4
• 제 2장 이론적 논의 및 선행연구 검토 8
• 제 1절 정책네트워크에 관한 일반적 이론 8
• 1. 정책네트워크 이론의 등장배경 8
• 2. 정책네트워크의 개념 10
• 3. 정책네트워크의 구성요소 및 변수 11
• 4. 효율적인 정책네트워크를 위한 요소 14
• 제 2절 뉴타운사업의 의의 및 추진과정 17
• 1. 뉴타운사업의 기본개념 및 유형 17
• 2. 뉴타운사업의 추진배경 및 과정 18
• 제 3절 선행연구 검토 20
• 1. 방법론적 측면 : 정책네트워크 관련 선행연구 20
• 2. 내용적 측면 : 뉴타운사업 관련 선행연구 26
• 3. 선행연구의 한계 및 연구의 차별성 30
• 제 4절 연구 분석틀의 설정 32
• 1. 분석지표 및 분석기준 32
• 2. 분석틀 구축 35
• 제 3장 ‘은평뉴타운’ 조성사업의 정책네트워크 분석 36
• 제 1절 ‘은평뉴타운’ 조성사업의 정책네트워크 분석 필요성 36
• 1. 도시재정비사업 추진과정에서의 행위자 간 갈등 증가 36
• 2. 효과적인 네트워크 구축으로 사업의 효율성 증대 필요 37
• 제 2절 ‘은평뉴타운’ 조성사업의 일반현황 39
• 1. 사례선정이유 39
• 2. ‘은평뉴타운’ 사업개요 40
• 3. 은평뉴타운 개발사업 추진현황 43
• 제 3절 사례대상사업에 대한 정책네트워크 분석 45
• 1. 정책환경 45
• 2. 정책행위자 50
• 3. 상호작용 58
• 4. 연계구조 73
• 5. 소결 78
• 제 4장 정책적 시사점 82
• 제 1절 ‘은평뉴타운’ 조성사업의 성공요소 82
• 1. 정책추진자의 강력한 사업 추진의지가 갈등해소 기제로 작동 82
• 2. 시민단체의 공동 대응 및 주민과의 활발한 연대 84
• 3. 감시기능의 원활한 작동 84
• 제 2절 ‘은평뉴타운’ 조성사업의 문제점 85
• 1. 사업의 구상단계 및 지구지정단계에서의 주민참여 부족 85
• 2. 형식적인 주민의견 수렴 86
• 3. ‘은평뉴타운’내 주민대책위의 법적 권한 부재 87
• 제 3절 성공적 추진을 위한 정책적 제언 87
• 1. 정책행위자 간의 목표 공유 88
• 2. 사업단계별 실질적인 참여형 네트워크 구축 필요 89
• 3. 정책네트워크 관리자 필요 90
• 제 5장 결론 92
• 제 1절 연구결과의 요약 및 함의 92
• 제 2절 연구의 한계 및 향후 연구과제 95
• 참 고 문 헌 96
• ABSTRACT 104