대규모 도시개발사업 관련 법률의 위헌성에 관한 고찰 = A Study on the Unconstitutionality of the Acts Governing Large-scale Urban Development Projects

국문 초록 (Abstract)

우리 사회는 시대를 거치면서 신자유주의적 자본주의 사회의 특징을 두드러지게 나타내고 있다. 즉 국가의 역할은 점차 축소되고 민간영역의 역할이 증대되고 있다. 이러한 사회적․경제적 흐름 속에서 유독 공익사업 및 공공필요의 범위는 점차 확대되고 있는 모순된 현상을 보이고 있다. 이는 자본주의가 심화될수록 개인의 재산권은 더욱 보장되어야 함에도 불구하고 침해의 양상이 더욱 두드러지게 나타나고 있는 것이다. 이제는 우리 사회도 종전과는 다르게 도시 또는 택지개발이 국가적으로 시급한 시기는 지나갔다. 그럼에도 불구하고 자본에 의한 사익의 독점적 추구에 법률이 근거를 제공한다는 것은 우리 헌법 정신에 어긋나 기본권을 침해할 소지가 있으므로 이에 대한 개정이 요구된다.
첫째, 공익사업의 범위에 대한 입법 내용이 불명확하면 법집행자의 자의적 해석 및 재량이 광범위하게 인정되는 문제점이 있다. 이는 법치주의를 근간으로 하는 헌법체계에 위배되는 결과를 가져온다. 따라서 공익사업 범위에 대한 명확성의 원칙은 준수되어야 한다.
둘째, 사업인정 의제는 절차의 간소화를 위한 것이지 사업인정을 생략한다는 의미가 아니다. 따라서 사업인정을 의제하는 절차를 진행할 때에는 사업인정에 준하는 절차를 준수하도록 하여 사업인정의 객관성을 담보하여야 한다. 이에 사업인정은 개별적․구체적 처분에 해당되므로 이를 의제하는 절차를 진행할 때에도 대상자에 대한 사전통지, 처분의 고지 등을 법제화 하여야 하며, 지방의회의 의견청취 또는 토지수용위원회의 심의․의결을 거치도록 하여 사업인정의 객관성 및 적법성을 확보하여야 한다.
셋째, 개별법에서 사업인정의 정당성을 인정받기 위하여 민간 사업시행자의 경우 일정 비율의 재산권자의 동의를 받도록 하고 있다. 이러한 동의절차는 민간 사업시행자에 대한 공익성 확보수단이라고 할 수 있다. 그러나 수용방식에 대한 동의절차에서 재산권자는 향후 보상에 대한 설명 없이 동의를 해야 되기 때문에 예측가능성을 침해한다. 따라서 도시개발구역 지정 시 공람 또는 공청회를 개최할 때 지정권자의 주관 하에 보상설명회를 개최하여 예측가능성을 도모하여야 한다.
넷째, 도시개발법에서는 이주대책기준일을 훈령에 의하여 시행하고 있다. 이주대책기준일은 이주대책 대상자 해당 여부를 판단하는 중요한 기준이므로 이는 국민의 재산권에 영향을 미치는 규정이라고 할 수 있음에도 법률의 위임 없이 훈령에서 규정하고 있는 것은 헌법 정신에 위배되므로 이를 시정하여 법률에 직접 규정하여야 한다.
다섯째, 토지보상법은 이주대책의 기준 및 방법에 대해서 대강의 규정을 두고 구체적인 사항에 대해서는 사업시행자의 재량에 의하도록 하고 있다. 모든 사업에 대해 획일적인 이주대책을 시행할 수는 없다고 하더라도 법률에 이주대책의 수립기준 및 방법적 원칙을 규정하여야 하고, 이주대책의 합당한 수립을 위하여 주민 및 전문가가 포함된 협의회를 구성하도록 하여 사업시행자의 재량을 축소하고 객관성을 담보할 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the midst of such social and economic change, a seemingly contradictory phenomenon is taking place: the scope of public projects and public necessity is gradually expanding. Providing legal justifications for monopolistic pursuits of private interests by the capital despite the aforementioned change poses the risk of violating the spirit of the Constitution, and infringing upon the fundamental rights of South Korean citizens. Therefore, the related Acts need to be revised as follows.
Firstly, the unclear texts used in Acts governing the scope of public projects introduce the possibility of arbitrary interpretation and discretion by those who enforce the Acts. Such interpretation and discretion would be unconstitutional, especially since the core of the Constitution lies in the rule of law. Therefore, the principle of clarity of law must be maintained when regulating the scope of public projects.
Secondly, when deeming a project as recognized, the Acts need to require procedures corresponding to the project recognition procedures, to ensure the objectivity of project recognition. Such project recognition constitutes an individual․ specific disposition. Therefore, prior notification, notice of disposition, and other measures related with the deeming procedures need to be prescribed by the relevant Acts. In addition, the Acts should require such deemed recognition to go through opinion gathering at local councils and review/resolution by land tribunals, so as to ensure the objectivity and legality of project recognition.
Thirdly, consent procedure can be regarded as a means to retain the public aspect of a private project. However, the consent procedure for expropriation method undermines the predictability of right holders, because they are required to consent without being briefed on the plan for compensation. Therefore, when holding a public display or public briefing for designation of an urban development zone, a compensation briefing needs to be held under the supervision of the person with the authority to designate such zone, so as to promote the predictability on the part of the right holders.
Fourthly, under the Urban Development Act, reference dates for inhabitants migration measures are prescribed by directives. However, a reference date is a crucial criteria for determining whether a person is subject to a migration measure, and therefore affects the property rights of all citizens. Prescribing such critical dates through directives, without delegation from an Act, is unconstitutional. The dates must be prescribed by the relevant Acts.
Fifthly, Although it would be impossible to apply the same migration measures to all projects, the relevant Acts need to reduce the scope of the discretion of the project undertakers and ensure the objectivity of the projects, by defining the criteria for establishing migration measures and the methodological principles, and providing for the establishment of councils consisting of inhabitants and experts to ensure proper establishment of migration measures.

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