민간공원특례사업의 추진현황과 특성분석을 통한 정책 개선방안에 관한 연구 = A Study on the Policy Improvement Plan through the Current Status and Characteristics Analysis of Private Park Special Projects

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 도시공원 일몰의 대응수단으로 시행 중인 민간공원특례사업의 현황을 조사하여 지자체별 사업추진의 특성을 분석 후, 문제점과 개선방안을 제시함으로 향후 민간공원특례사업과 유사사업 진행 시 원활한 추진을 위한 기초자료를 제공하고자 하였다.
연구결과에 따르면 민간공원특례사업의 추진현황은 2020년 7월 2일 실효시점을 앞두고, 전국 31개 지자체, 74개소에서 시행되어졌으며, 인구 10만 이상의 사업성이 양호한 도시공원 위주로 추진되어 제도 적용의 한계성이 있었다. 민간공원특례사업을 통하여 확보되어지는 전국의 공원면적은 약 26㎢로 장기 미집행 공원면적의 5.04%를 차지하며, 일몰공원의 대응수단으로서 역할을 수행하였다.
민간공원특례사업 특성에 있어, 사업방식은 단독제안방식, 제안공고방식, 제 3자 제안공고, 공모방식으로 진행되어졌으며, 부산만 독자적인 혼합방식을 적용하였는데 제안에 의한 방식에서 사업자 선정과정의 특혜의혹과 불공정성 시비가 다수 발생하고 있었다.
제안 지침서와 평가방법은 ‘민간공원조성 특례사업 가이드라인’에 따라 작성되어졌으며, 지자체별로 평가항목 및 비계량평가비율을 조정・적용하고 있었다. 그리고 여러 분쟁원인 방지와 주민의 의견수렴 및 사업의 당위성을 확보하고자 민관협의체를 5개 지자체에서 구성・운영하였는데 권한과 역할, 참여시기에 따라 효과의 차이가 있었다.
공원시설은 공공 기여형 시설과 특화시설 등의 도입을 통해 차별화함으로 평균 공원사업비가 25.7만원/㎡으로 높게 투입되어졌으며, 공원시설 기부채납이후 공원이용 환경개선과 더불어 유지관리비용의 증가가 예상되어졌다.
비공원시설률은 20~30%이내가 70.28%로 가장 높았으며, 개발유형은 환급성에 유리한 공동주택 중심으로 획일화되어 설치되었고, 용도지역은 2, 3종 주거지역으로 상호 연계되어 결정되어졌다. 비공원시설의 건폐율과 용적률은 용도지역 허용범위 내에서 일반주택건설사업과 동일한 형태로 적용하여 공원환경과 부조화를 유발하고, 세대수는 1,000세대 이상이 전체의 55.41%로 나타났으며, 분양가는 대부분 주변시세와 비교지수법 등을 통해 적정분양가를 산정하여 결정하였다.
사업시행에 있어 건설사, 부동산 개발업체를 중심으로 컨소시엄 형태의 참여비율이 높았고, 사업시행자 지위 확보 시 SPC로 전환하였으며, 사업기간은 2015년 이후 지침개정과 인・허가 등 여러 행정절차에 의해 장기화되고 있었다.
토지매수비용은 대부분10~20만원/㎡ 내외에서 형성되어 도시별 큰 차이는 없었고, 총 사업비는 개략 1천억~1조원 내외에서 추진되어졌다. 수익률은 국토연구원의 권고 수익률 6~8%와 경상이익률 10% 이하에서 지자체별로 결정되어졌는데, 향후 여건변화에 따른 수익률 변화 발생 시 초과이익 환수 등을 위해 상한 수익률 기준정립이 이루어져야 할 것이다.
중점사례도시인 부산의 사업방식은 제안서 제출공고방식과 제 3자 제안공고방식을 통한 두 번의 평가과정을 거치는 혼합방식을 적용하였다. 평가방법에 있어 제안서 제출공고 시 공원별 현황특성을 고려한 유의사항과 비공원시설 설치불가지역, 관련 의견 및 공원가치 등을 포함한 가이드라인을 제공하여 최초제안자를 선정하였고, 이후 제 3자 제안공고에서 공원별 계획 기본원칙과 공원시설 계획, 비공원시설 위치 및 면적, 최고높이 등을 포함한 세부지침을 제시하여 우선협상자를 선정하였다.
민관협의체 구성 및 운영에 있어 전국 최초로 민간이 주도하고, 관이 지원하는 권한위임의 협치형 시스템인 라운드테이블을 조직하여 사업 전 과정에서 핵심주체로서 기능과 역할을 수행하였다. 공원의 기부채납 평균 공원면적률은 83.76%, 평균 비공원시설률은 16.24%로 결정되어졌고, 사업시행단계에서 공원시설에 대한 품질향상을 위해 공원별 총괄계획가 위촉과 건설사업 관리용역을 추진하였다.
사업효과로는 2.25㎢의 공원면적 보전과 약 7천4백억원의 예산절감, 혼합방식과 민관협의체 운영을 통한 평균 공원면적률 극대화, 추진과정에서 민원과 소송 등 갈등요인 없이 효과적으로 일몰공원에 대응하였다. 다만 이러한 새로운 정책의 도입과 시도로 인한 단계별 평가와 검증절차에 따라 사업기간이 장기화 되어졌다.
본 연구는 사업추진과정에서 직접 참여한 업체 및 전문가와 시민들의 심층인터뷰를 통한 다양한 현장의 의견을 담아내지 못한 현실적 한계점을 지니고 있다.
그러나 제도시행이후 추진된 전국의 민간공원특례사업 현황과 특성을 점검하여 제도의 의미와 보완점을 구축한 시의성을 지닌 연구로서 가치와 향후 민간공원특례사업 추진 및 유사사업 확대 적용 시, 합리적이고 효율적 집행의 기초자료로 활용될 수 있으리라 기대해 본다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 방법 2
• 1) 연구대상 및 범위 2
• 2) 조사 및 분석방법 3
• Ⅱ. 이론적 고찰 6
• 1. 장기미집행 도시공원 개념과 발생원인 6
• 1) 장기미집행 도시공원의 개념 6
• 2) 장기미집행 도시공원 발생원인 7
• 2. 도시공원 일몰제 9
• 1) 도시공원 일몰제 개념 9
• 2) 도시공원 일몰제 시행배경 9
• 3. 도시공원 집행현황 및 대응방안 11
• 1) 전국 도시공원 집행현황 11
• 2) 일몰공원 대응방안 17
• 4. 민간공원특례사업 19
• 1) 민간공원특례사업의 개념 및 도입배경 19
• 2) 법규추진연혁 20
• 3) 법규검토 23
• 4) 민간공원특례사업 적용대상 27
• 5) 사업방식 및 절차 28
• 5. 선행연구 고찰 35
• 1) 선행연구 검토 35
• 2) 선행연구와의 차별성 40
• 3) 민간공원 개발 국내・외 사례 41
• Ⅲ. 결과 및 고찰 49
• 1. 민간공원특례사업 현황 49
• 1) 지자체별 추진현황 49
• 2) 공원현황 56
• 3) 현황종합분석 58
• 2. 민간공원특례사업 특성 59
• 1) 시행방식 59
• 2) 도입시설별 특성 66
• 3) 사업시행 75
• 4) 특성종합분석 80
• 3. 중점사례도시 81
• 1) 추진현황 81
• 2) 사업방식 83
• 3) 평가방법 85
• 4) 민관협의체 94
• 5) 공원・비공원시설 100
• 6) 사업시행 104
• 7) 사업효과 109
• 8) 공원보전방식 110
• Ⅳ. 결 론 116
• 1. 연구의 요약 116
• 2. 정책 개선방안 118
• 3. 연구의 한계와 의의 119
• 인 용 문 헌 121
• 부 록 125
• Abstract 140

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39. 장기미집행 도시계획시설의 발생원인분석과 해소방안에 관한 연구: 서울시 도시공원을 중심으로, 이병준, 서울대학교 석사학위논문. 14쪽, 51쪽, , 2000

40. 장기미집행 도시계획시설용 토지의 재산권보장 및 보유세 개선방안: 인천 광역시 송도유원지를 중심으로, 이재성, 연세대학교 석사학위논문. 40~42, , 2009

41. 모의분석을 통한 장기미집행 도시공원의 특례사업 활성화 방안에 관한 연구: 광주광역시 근린공원을 대상으로., 김호겸, 경희대학교 박사학위논문. 1쪽, 64쪽 라펜트(보도자료, 2020.7. 16) 공원이 사라졌다, , 2017