정비기반시설 無償歸屬의 公法的 문제

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Cities are regions that are heavily populated and where a lot of urban infrastructure such as public squares and roads as well as private buildings such as residential buildings co-exist in high density. During the initial process of urban state development, markets, squares or roads which are public facilities within cities were important. It was part of an important government obligation to secure enough space for such infrastructure while managing them in its optimal state. Once the concept of a country was established, various theories emerged that emphasized that the securing and management of such public infrastructure is an important role and function of the country.
In particular, during the development of modern cities where population density increases dramatically and the function of the city itself is emphasized, conflicts between private and public interest often occurred. As a way of establishing appropriate plans for using land and securing and managing public facilities in an efficient manner, policies in the name of ‘Urban Planning’ emerged. Moreover, ‘Urban Redevelopment’ policies were also adopted to re-organize the functions of existing cities.
If urban planning has as its purpose a reasonable use of land and its management, then urban redevelopment sets as its purpose a new arrangement of existing land or buildings owned by individuals as well as urban infrastructure facilities in terms of their location and area. What emerges as a core issue in urban redevelopment is the harmony between private and public interest. How to regulate and manage this harmony is at the core of public law on land usage. That is, public law covers the agent and target of refinement infrastructure facilities that go with development, to whom such facilities belong to and to whom management obligations lie with.
This paper applies past court rulings on the installment agent of infrastructure facilities, management agents, the replacement of refinement infrastructure facilities and overlapping facilities to review the judgments made by the court. Based on the rulings of the Supreme Court that sees the regulatory character of the ownership of the infrastructure facilities, this paper reviews the definition and extent of existing infrastructure facilities that are the subject of free transfers, errors that may occur in administrative practice, related damage claims and issues, and the need for revising the related legislation.
Moreover, the paper reviews the rights to property, equality and compensation for the violation of property rights which are at the core of the issue concerning free transfers and ownership of refinement infrastructure facilities. The Constitutional Court recognized that this article in the law (Article 65, Clause 2 of the Act on Urban and Residential Environment Improvement) is eligible for review by the Constitutional Court but dismissed that it violates the basic rights of property, equality or compensation for violation of property rights. The reasons given by the Court were that the ‘free transfer of refinement infrastructure facilities that had been public cannot be used to compare the organization implementing the project and general citizens’ and that such measures’ were a way to provide public benefits to ease the burden of the project implementing organization of having to newly install infrastructures’.
Therefore, in relation to the Article 65, Clause 2 of the Act on Urban Improvement, if it is taken into account that the free transfer of infrastructure facilities eases the burden of being a dual benefit from the viewpoint of administrative practice and the public nature of the improvement project itself as well as the development profits to be generated from the installed facility, then it seems reasonable to newly include an article that states, ‘the project implementing organization, may not have to transfer for free the infrastructure in cases where it, in accordance with the national law or any related law, provided or donated land or public facilities to the local government in exchange for reducing the limits on building coverage ratio, floor area ratio or height.
Lastly, in terms of preventing any issues with the administration of authority and the protection of practical rights of citizens, or in other words, in terms of avoiding the controversy of indirect adoption of the administrative authority and protection of individual property rights, the issues identified in this study will have to be discussed further in detail to secure more urban infrastructure facilities that are much needed in an urban environment.

국문 초록 (Abstract)

도시는 많은 사람이 모여 사는, 인구가 집중된 지역이며, 사적공간인 주택과 같은 건축물과 공용의 공간인 광장과 도로와 같은 도시기반시설이 집적되어 있는 곳이다. 초기 도시국가의 발전과정에서 도시 내 공공시설 인 시장이나 광장, 도로의 확보와 관리는 국가의 책무 중 가장 중요한 업무이기도 하였으며, 국가의 개념이 확립된 이후 이러한 공공시설의 확보와 관리가 국가의 중요한 기능과 역할임을 강조하는 이론이 등장하게 되었다.
특히 도시가 고밀화 되고 기능화 된 근대도시의 발달과정에서 도시기반시설의 확보는 사익과 공익의 충돌로 나타나게 되었으며, 적절한 토지이용계획과 공공시설을 확보·관리하기 위한 체계로서 ‘도시계획’이라는 제도가 되었으며, 한발 더 나아가 기존 도시의 기능을 재편하는 ‘도시재개발’이라는 제도가 도입되게 되었다.
도시계획이 도시의 합리적 토지이용과 관리를 목적으로 한다면, 도시재개발은 개인들이 소유한 토지와 건축물 그리고 기존의 도시기반시설과 공공시설의 위치와 면적을 변형시켜 새롭게 창조하는 것을 목적으로 한다고 하겠다. 이때 핵심이슈로 등장하게 되는 것이 사익과 공익의 조화이며, 이를 어떻게 규율하고 관리할 것이냐 하는 것이 토지이용 공법체계의 핵심이다. 즉 개발행위에 따른 정비기반시설 설치의 부담주체와 대상, 그리고 귀속 및 관리주체에 관한 사항이다.
본 논문은 실무상 도시정비사업에 있어 정비기반시설의 의미와 정비사업에 있어 기반시설의 설치주체, 관리주체, 정비기반시설의 기능 대체성 및 중복 정비기반시설에 대한 실무적 적용을 판례를 통해 법원의 판단을 살펴보았으며, 정비기반시설 귀속의 법규적 성격을 강행규정으로 판단하고 있는 대법원의 판례에 근거하여, 각 사건에 나타나고 있는 무상양도 대상인 기존 기반시설에 대한 정의와 범위, 새로이 설치한 기반시설의 정의와 범위를 판례를 통해 살펴보았고, 실무상 행정행위의 하자발생과 이를 근거로 한 손해배상청구소송의 내용과 쟁점을 살펴보았고, 최종적으로는 입법보완의 필요성을 제시하였다.
아울러 정비기반시설의 무상양도와 귀속에 관한 기본권적 쟁점인 재산권, 평등권, 재산권 침해에 따른 정당한 보상의 원칙 등에 대해 살펴보았는데, 헌재는 본 법률조항, 도시정비법제65조제2항이 위헌법률심판 대상이 됨을 인정하고, 해당 법률조항의 근본 취지인 ‘기존 공공의 정비기반시설 무상양도는 사업시행자가 새로이 설치하는 기반시설의 부담을 완화하기 위한 공공의 시혜적 조치 및 사업시행자와 일반시민을 비교할 수 없음’ 등을 이유로 재산권 침해, 평등권 침해, 정당한 보상원칙에 대한 위헌법률신청에 대해 그 청구를 기각함을 살펴보았다.
따라서 도시정비법 제65조제2항과 관련하여 기반시설의 무상양도가 행정청의 실무적 입장에서 이중 수혜의 특혜라는 부담을 줄여주고 정비사업이 갖는 공익성, 기반시설 설치에 따른 개발이익 등을 고려한다면 ‘사업시행자가 국토계획법 등 관계법령에 따라 공공시설 또는 토지 등을 국가 또는 지방자치단체에 제공하거나 기부하여 건폐율·용적률 및 높이제한 등을 완화 받은 경우에는 무상으로 양도하지 않을 수 있다’는 조항을 신설하는 것이 타당하리라 본다.
마지막으로 행정청 행정행위 흠결의 예방과 국민의 실질적인 권익의 보호라는 측면 즉, 장기적으로는 행정청의 간접수용 논란을 피하고 개인의 재산권 보호라는 측면에서, 본 연구를 통해 제시된 문제점과 제안사항이 좀 더 구체적으로 논의되어 도시공간에 필요한 공익적 도시기반시설이 더욱 풍부하게 확보되기를 기대하는 바이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구내용 및 범위 3
• 제2장 도시계획과 도시정비 5
• 제1절 도시와 도시계획 5
• Ⅰ. 도시형성과 도시계획 5
• Ⅱ. 도시와 도시문제 9
• 제2절 도시계획과 도시개발법 11
• Ⅰ. 국토계획법과 개발사업법 11
• Ⅱ. 도시계획시설사업 12
• Ⅲ. 도시개발사업 14
• 1. 도시개발사업의 목적 14
• 2. 도시개발의 유형 및 절차 16
• 3. 도시개발법에 의한 도시개발사업 18
• Ⅳ. 도시정비사업 19
• 1. 도시정비사업의 의의 19
• 2. 도시정비사업의 목적 20
• 3. 정비사업의 유형 21
• 4. 도시정비사업 법적체계 및 진행절차 27
• 제3장 도시정비기반시설의 설치와 귀속 32
• 제1절 도시계획법상 기반시설 32
• 제2절 정비계획법상의 기반시설 35
• Ⅰ. 도시정비법 상의 기반시설 정의 35
• Ⅱ. 정비기반시설의 설치와 의무 36
• 제3절 정비기반시설의 무상귀속 및 양도 39
• Ⅰ. 무상귀속 39
• 1. 공공시설의 무상귀속의 개념 39
• 2. 무상귀속의 대상이 되는 공공시설 40
• 3. 공공시설의 무상귀속 요건 42
• Ⅱ. 무상양도 44
• 1. 공공시설의 무상양도 44
• 2. 정비기반시설의 무상양도 45
• Ⅲ. 기부채납 45
• 1. 의의 45
• 2. 기부채납의 유형 47
• 3. 기부행위의 하자 47
• 제4장 정비기반시설 무상귀속의 공법적 문제 49
• 제1절 정비기반시설 귀속에 관한 법리적 쟁점 49
• Ⅰ. 무상귀속 대상으로서의 정비기반시설 49
• 1. 정비기반시설의 의미 49
• 2. 사업시행자에게 설치의무가 부과된 정비기반시설 55
• 3. 기능 대체성 56
• 4. 중복 정비기반시설 58
• Ⅱ. 정비기반시설 귀속에 관한 법 규정의 성격 60
• 1. 강행규정 60
• 2. 강행규정 위반의 효과 64
• Ⅲ. 정비기반시설 귀속에 관한 부관 77
• 1. 사업시행계획인가 조건과 부관 77
• 2. 강행규정에 위반한 부관의 효력 80
• 3. 부관의 효력과 부관에 따른 법률행위 87
• 제2절 정비기반시설 귀속에 관한 기본권적 쟁점 90
• Ⅰ. 주요사건 90
• 1. 사건개요 90
• 2. 심판대상의 타당성 여부 91
• Ⅱ. 관련 기본권 침해 여부 94
• 1. 재산권 94
• 2. 평등권 100
• Ⅲ. 수용에 따른 보상청구권 104
• 1. 수용과 보상에 관한 법의 발전 104
• 2. 최근의 추세 105
• 3. 청구인의 주장 106
• 4. 헌재의 판단 107
• 제3절 정비기반시설 귀속의 문제 109
• Ⅰ. 기부채납을 통한 기반시설 확보문제 109
• Ⅱ. 부당이득반환의 문제 113
• Ⅲ. 개선방향 118
• 제5장 결 론 121
• 참고문헌 123
• 국문초록 130
• ABSTRACT 132