국민주택특별공급제도에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

서울시는 도시계획사업의 원활한 수행과 철거민들의 주거권을 최대한 보장한다는 취지에서 각종 도시계획사업으로 인한 철거민들에 대해 국민주택 특별공급제도를 활용하여 국민주택에 대한 분양권을 제공하는 제도를 운영하고 있다.
이와 관련하여 본 연구는 도시계획철거민에 대한 주거대책으로서 운영되고 있는 국민주택 특별공급제도에서 나타나고 있는 입주권과 관련한 사항들, 높은 분양가, 기간의 장기화 등에 따른 문제점을 고찰하고, 이를 효과적으로 개선할 수 있는 방안을 제시하는데 목적을 두고 있다. 또한, 이를 통해 향후 발생할 수 있는 서민들의 문제점들의 대응방안과 효과적인 정책대안을 위한 시사점을 도출하고자 하였다.
따라서 본고를 통해 도시계획사업의 원활한 수행을 물론, 철거민들의 주거안정을 위해 시행되고 있는 국민주택 특별공급제도의 시행과정에서 나타나는 입주권의 거래행위로 인해 정책혜택의 전달과정이 어떻게 왜곡되고 있는가를 살펴보았다.
우선, 철거민에 대한 시영아파트 분양에서 시작된 특별공급제도가 법적․제도적으로 정비되어 가는 과정을 간략한 연혁을 통해 살펴본 후, 입주권 거래의 행태와 특별공급주택 분양에 따른 시세차익에 근거한 투자자와 철거민의 입주권에 대한 기대가격들을 검토함으로써 입주권 거래가 발생하는 기제를 밝혀내었다. 사례분석에서는 철거대상인 청파시민아파트와 특별공급된 신트리, 봉천 아파트에 대한 조사와 도시개발공사의 특별공급현황자료를 이용하여, 실제 특별공급과정에서 철거민의 이탈과정과 입주권에 대한 프레미엄 형성을 분석하였다. 분설결과 조사대상이 된 특별공급아파트에서는 최종적으로 전체 철거민 중 8～17%정도의 철거민만이 특별공급과정에서 이탈하지 않은 것으로 나타났으며, 금전적으로는 전체 정책혜택의 35%정도가 외부투자자에게 유출되는 것으로 분석되었다.
본 논문은 국민주택특별공급이라는 공공주택제도의 운영에 있어 기대하는 효과가 왜곡되어 가는 기제를 이론 및 실증분석을 통해 밝혔다는데에서 그 의의를 찾고자 한다. 이러한 연구의 결과는 시장기제에 입각하여 사회적인 약자에게 편익이 배분되기를 기대하고 전개되는 제도가 지닐 수 있는 전형적인 문제점을 보여 준다.
국민주택특별공급제도는 공공의 부담으로 유지되어야 할 철거민에 대한 보상에 대한 부담을 시장기제를 통해 해결하고자 하는 선택의 산물이다. 표면적으로는 원활한 제도의 운영이이루어지고 있는 것으로 보이지만, 실제로는 상당한 정책혜택의 누구현상이 발생하고 있음을 알 수 있다. 즉 정책대상자에게 배분되기를 예상하는 금전적인 편익이 온전히 전달되지 않고 있다. 이러한 금전적 혜택의 배분에 대한 문제 외에도 분명히 지적되어야 할 사항은 국민주택 특별공급제도의 운영을 통해 특별공급제도가 없었다면 일반적인 국민주택 분양제도를 통해 정책 혜택을 받을 수 있는 다른 익명의 저소득층이 그 기회를 상실한다는 것이다. 그 기회의 상실의 정도는 특별공급물량의 80%이상에 달하며, 그것은 결국 그 국민주택은 외부투자자에게 누수되게 된다.
이러한 왜곡과정은 불량주택재개발이나 임대주택사업 등 모든 종류의 저소득계층을 위한 주택정책에서 발생할 수 있다. 그러므로 시장기제를 통한 손쉬운 해결방안에 안주하기에 앞서 그러한 시장기제의 도입 시 발생하는 왜곡현상에 대해서 지속적인 연구와 대책 마련이 요구된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Seoul Metropolitan Government has run a system to give a buying right for the national housing. This is a system extended from the special provision system of national housing for the residents whose houses were demolished according to the diverse city planning.
In this regard, this study is to review the matters related to the buying right like high sales price and the troubles caused by the prolongation with a view to suggesting the measures to improve the system efficiently. The measures against the residents' troubles which may occur in future and the efficient policies shall be proposed as well.
The author has studied how the political benefits were distorted by the trade of the buying right under the special provision system of national housing enforced for the stable housing supply to the residents whose house was demolished as well as for the smooth execution of city planning and come to the conclusion as below.
First, the legal and institutional processes of the special provision system which began with the sales of municipal dwelling condominium to the residents whose house was demolished were historically reviewed in brief. The trade mechanism of the buying right was identified by comparing the expected prices between the residents and the investors based on the margins as per trading type and special housing sales. In the case study, the survey was conducted to the residents of Cheongpa Citizen's Apartment due to be demolished, specially supplied Shintri and Bongcheon Apartments. The history regarding the residents' deviation and the formation of premium for the buying right under the special supply system were investigated. As a result, only 8% to 17% of the residents were found not to deviate from the special provision process to the end, and about 35% of the political benefits were leaked to the external investors from the point of financial view.
This study has a meaning to clarify empirically the distortion mechanism of the expectations for the public housing system called the special provision system of the national housing. The result of this study showed the typical problems of the system set up with the expectation of distributing the benefits to the weak social class in the market economy.
The special provision system of national housing is adopted to compensate the residents by means of the market mechanism, otherwise it should have been burdened by the public. Apparently, the system seems to be operated without problem, but in fact it is found that the political benefits are leaked significantly. That is, the monetary benefits are not delivered to the political objects as anticipated. Besides, it should be surely mentioned that the undisclosed people of the low income brackets have lost the opportunity to get political benefits from the general sales system of national housing due to the special provision system. The loss is rated to more than 80% of the special provision volume, which may make the national housing distributed to the external investors.
This kind of distortion can happen in the housing policy for the low earners. Therefore consistent study and measurements against the distortion are required prior to the introduction of relatively easy measures through the market mechanism.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구의 목적 = 1
• 2. 연구의 범위와 방법 = 3
• Ⅱ. 국민주택특별공급제도의 이론적 검토 = 4
• 제1절 국민주택에 관한 전반적인 고찰 = 4
• 1.국민주택의 개념과 의의 = 4
• 2.주택공급제도의 필요성 및 목표 = 5
• 3.국민주택 공급의 기본방향 = 10
• 4.택지개발의 개념 및 기능 = 13
• 제2절 주택권에 관한 고찰 = 15
• 1.주택권의 기본성 = 16
• 2.주택권의 법적 성격 = 17
• 제3절 일반공급과 특별공급의 비교 = 20
• Ⅲ. 국민주택 특별공급제도의 내용 = 25
• 제1절 국민주택특별공급제도의 도입과 연혁 = 25
• 1.국민주택특별공급의 도입배경 = 25
• 2.특별공급의 연혁 = 27
• 제2절 국민주택특별공급제도의 내용 = 31
• 1.국민주택특별공급제도의 내용 = 31
• 2.주택특별공급규칙의 내용 = 34
• 제3절 국민주택특별공급의 정책효과 = 42
• 1.정책대상자의 시점별 잔존율 = 42
• 2.금전적 편익의 배분과정 = 49
• 3.정책대상자의 금전적 수혜비율 추정 = 51
• Ⅳ.국민주택특별공급제도의 문제점과 개선방안 = 54
• 제1절 국민주택특별공급제도의 문제점 = 54
• 1.입주권전매 = 54
• 2.사업기간의 장기화 = 59
• 3.높은 분양가 = 61
• 제2절 국민주택특별공급제도의 개선방안 = 64
• 1.특별공급자격 제한 = 64
• 2.이주대책 = 66
• 3.공급체계개편과 개발이익환수 = 68
• Ⅴ. 결론 = 75
• 참고문헌 = 77
• 부록 = 80
• Abstract = 88