한국 발전주의 국가의 지역균형발전 정책의 태동과 전개 : 1960~1970년대 지방 공업단지와 수도권 분산 정책을 중심으로 = The Origin and Development of Balanced Regional Development Policies in South Korea's Developmental State: Focusing on Local Industrial Complexes and Capital Region Decentralization Policies in the 1960s and 1970s

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 1960~1970년대 한국에서 지역균형발전 정책이 태동하고 전개된 과정을 규명하는 것을 목표로 한다. 이 시기의 한국은 시장 경제에도 불구하고 국가가 주도적으로 경제성장을 이끌고자 했다는 점에서 발전국가라고 지칭되기도 하는데, 본 연구는 이러한 설명을 수용하면서도 전통적인 발전국가론이 전제해 왔던 베버주의적 국가론의 요소에 대해서는 비판적으로 접근한다. 대신, 국가 권력의 행사 과정을 여러 이해관계자들과 그들 전략 간의 경합으로 이해하는 전략관계론적 관점에 의거하여 발전주의 시기 지역균형발전 정책을 분석한다. 이에 따르자면 지역균형발전 정책은 합리성과 당위성에 의거하여 추진된다기보다는 정치·사회적 과정을 통해 (재)구성되는 것에 가깝다.
우선, 지역균형발전 정책의 태동 과정을 살펴보고, 그 후에는 낙후지역을 육성하는 유형에 해당하는 지방 공업단지 정책과 과밀지역을 억제하는 유형에 해당하는 수도권 분산 정책을 분석 대상으로 설정하여 각 사례의 구체적인 전개 과정을 탐구한다. 본 연구가 규명하려는 연구 질문은 다음과 같다. 첫째, 성장 지향적인 한국의 발전국가에서 지역균형발전 정책은 태동할 수 있었던 원인은 무엇인가? 둘째, 지역균형발전 정책의 전개 과정에서는 어떤 이해관계자 및 갈등·쟁점이 있었으며, 이중 정책의 추진과 후퇴의 요인은 무엇이었는가? 셋째, 지역균형발전 정책의 형성과 전개 과정에 대한 전략관계론적 고찰이 한국 발전주의 공간계획에 대한 해석에서 어떤 의미를 갖는가?
발전주의 시기 지역균형발전 정책을 분석함에 있어서 전략관계론적 접근법은 다음과 같은 관점들을 제시한다. 첫째, 국가 권력이 여러 사회세력과 이들의 전략의 경합과 각축에 의해 행사되며, 그 과정에서 특정 세력과 전략에 더 유리한 조건, 이른바 전략적 선택성이 형성된다. 심지어 국가라는 체계조차도 단일한 행위자가 아니어서 국가 기구 내 여러 행위자들도 이 역학관계에 관여된다. 둘째, 자본주의 국가에는 구조적인 모순과 전략적인 딜레마가 본질적으로 존재하므로, 전략적 선택성이 한쪽 방향으로만 발현되어 다른 한쪽의 딜레마가 무시된다면 문제적 상황이 발생할 수 있다. 어떤 정책적 의제와 공동선은 당위성과 합리성의 차원이 아니라, 이 문제적 상황을 해소·회피하려는 정치·사회적 과정에서 구성될 수 있으며, 그 의미 또한 특정 주체에 편향적으로 구성될 수 있다. 이러한 관점은 국가를 사회와 분리된 합리적이고 단일한 행위자로 보는 베버주의 발전국가론과 상치된다. 셋째, 전략관계적 국가론을 공간이론화 한 국가공간론의 사례와 같이, 전략적 선택성과 관련 쟁점들은 영역·스케일 등 공간적 차원에서도 발현될 수 있으며, 특히 공간계획·정책에 대한 분석에서 유용할 수 있다.
본 연구는 전략관계론에 의거한 분석을 위해 각 사례의 전개 과정을 최대한 미시적으로 기록 및 분석하고, 과거 선행연구에 비해 지역균형발전 정책의 형성 시기와 원인을 더 다각적으로 확대하여 검토한다. 다만, 실제 경험적 분석에서는 사료 등의 한계로 전략적(혹은 공간적) 선택성의 전모를 파악하기 어려운 경우가 많으므로, 비교적 관찰하기 용이한 국가 기구 내 세력들의 입장·전략과 그들이 겪는 딜레마적 상황, 즉, 전략적(혹은 공간적) 딜레마에 대한 분석을 통해 사회 세력들의 이해관계를 간접적으로 추론한다. 구체적인 분석 결과는 다음과 같다.
우선, 지역균형발전 정책이 태동하게 된 배경에는 경부축 중심의 지역불균등 현상과 지역계획 및 국토계획의 담론적·제도적 도입이 중요하게 작용했다. 지역불균등이 경부축을 중심으로 형성된 것은 조선을 둘러싼 지정학적 정세에서 우위를 획득하고 조선을 식민화시키는 데 성공한 일본의 공간적 전략이 선택된 결과였다. 해방 이후, 박정희 정부가 추진한 발전주의 축적 전략은 경부축 상의 거점을 집중적으로 육성하는 것이었기 때문에 지역불균등을 더욱 심화시켰다. 이에 따라, 대도시의 과도한 혼잡에 대한 비판적 인식이 등장했고, 1960년대 후반에 안보적 위기감이 고조되면서 수도권 분산 정책의 계기로 작용했다. 호남과 같이, 발전주의 축적 전략에서 배제된 지역에서는 발전에 대한 욕망과 정책적 소외와 차별에 따른 불만이 제기되었다. 이 같은 지역주의가 직선제 선거를 통해 표출되면서, 집권 세력은 발전주의 축적 전략에 중점을 두면서도 낙후지역 발전에 관한 정책 의제를 제시하지 않을 수 없었다. 한편, 국토·지역계획 담론은 식민지 시기를 통해 경험한 바 있었지만, 산업기반 조성 및 고용 증대를 위해 추진되었던 정부의 국토건설사업과 지역계획을 주요 정책 수단으로 장려·권유했던 국제 원조체제가 국토·지역계획의 수용에 직접적인 계기로 작용했다. 신생 국토·도시계획 전문가 집단도 집단의 존속과 업역의 확립을 위해 정부의 초기 지역계획 사업에 적극적으로 참여하면서 지역계획의 수용에 기여했다. 국내에서 지역계획이 국토계획 체계 내에 위치하게 된 것은 한국에 선행했던 일본 국토계획에 대한 제도적 모방이 영향을 미쳤으며, 지역계획의 단위가 전 국토를 상호배제적이면서 전체 포괄적인 영역들로 구획하는 광역권의 성격을 갖게 된 것은 한국의 경제개발계획과 국토개발계획에 지역과학적 방법론을 적용하고자 했던 미국-UNDP 원조체제의 영향이 작용했다. 일본의 국토계획은 초기 수립 당시부터 국토의 균형발전을 목표로 추구해 왔으며, 미국과 UNDP도 1960년대 후반 경제·국토개발계획의 수립을 지원하면서 모두 지역 간 균형을 주요 목표로 제시했다.
이상과 같은 배경들 속에서 한국의 지역균형발전 정책이 형성되었다. 1960년대 전반부터 지역불균등을 통한 거점개발 방식을 특징으로 하는 발전주의 공간계획이 공식화되었지만, 그와 동시에 지역계획을 매개로 권역 간 균형이 부수적인 목표로 제시되었다. 그 이후 1960년대 중반에 이르기까지, 지역불균등으로 인한 대도시 집중이 경제적 효율성을 저해한다는 인식과 낙후 지역의 침체를 개선해야 한다는 인식이 지역균형발전 정책을 시행해야 할 당위성으로 제시되었다. 그러나, 1960년대 중반부터 추진된 지방 공업단지 정책에 비해서 서울·수도권을 억제하는 정책은 시행되지 않다가, 1960년대 후반에 안보적 위기가 지역균형발전 정책의 당위성에 추가되면서 수도권 분산 정책도 본격적으로 실행되었다. 1971년에 수립된 「제1차 국토종합개발계획」은 1960년대를 거치면서 구성된 지역균형발전의 논리적 준거들이 종합된 계획이었다. 그런데, 1960년대 후반부터 지역불균등으로 인해 확대된 지역 간 격차와 사회적 균열이 선거의 결과로 나타나자, 이는 정권의 정치적 위기감으로 이어졌고 정권은 유신체제의 수립을 통해서 권위주의 체제를 강화함과 함께, 지역균형발전에 관한 조항을 헌법에 삽입하여 지역균형발전 담론에 헤게모니적 위상을 부여했다. 또 한편으로, 유신체제는 수출 극대화를 체제 정당성의 확보 수단으로 간주하면서 헌법적 가치로 표방한 지역균형발전 담론을 총동원적 생산 담론으로 활용하는 모습도 보여주었다.
낙후지역 육성 정책에 해당하는 지방 공업단지 정책은 규제로 인한 사회적 갈등을 수반하지 않는 만큼 이른 시기인 1960년대 중반부터 추진되었지만, 발전주의적 축적 전략과의 경쟁에서는 열위에 있어서 정책 실행의 변동성이 컸다. 그러나, 직선제하에서 정치 엘리트들은 선거공학적으로 대응할 수밖에 없었으므로, 이를 활용하는 지역행위자들의 지역주의적 행위가 지방 공업단지의 동력이 되었다. 한편, 지방 공업단지의 공급과 활성화를 지원하기 위한 특구로서 지방공업개발장려지구의 도입이 추진되었는데, 중앙부처 및 야당의 입장과 전략들이 경합하면서 장려지구가 실행되기까지는 오랜 시간이 소요되었다. 지나친 분산에 따른 비효율을 경계한 경제기획원·재무부는 장려지구의 혜택이 작아야 한다고 주장했고, 행정부를 견제하면서 저개발지역의 지지를 획득하고자 했던 야당과 생산 확대 및 기업 간 형평성을 중시한 상공부는 장려지구의 혜택 강화를 주장했다. 정책의 취지와 무관하게, 정권의 독재화에 반대하는 야당의 투쟁 과정에서 장려지구의 도입이 지연되기도 했다. 결국, 장려지구는 최초에 도입되었던 것보다 축소된 형태로 개정되면서 본격적으로 실행되었다. 한편, 1970년대 전반기에 들어서 식량의 자급이 주요 의제로 부상하자, 농림부의 농지보전 정책과 상공부·건설부의 산업개발 정책 간 경합이 발생했다. 경합 결과, 농경지 잠식 정도가 큰 내륙 입지가 다수이며, 발전주의 축적 전략에 대한 기여도도 낮은 지방 공업단지 정책이 크게 위축되었고, 1975년에는 농지보전을 위한 전국적인 도시계획 재정비가 시행되면서 농경지가 상대적으로 많은 낙후지역의 용도지역상 공업지역이 크게 축소되었다. 1970년대 후반부터는 상공부가 공업용지가 부족하다는 주장을 제기하면서 지방 공업단지의 공급은 다시 활성화되었다. 상공부는 지역 간 형평성보다는 총량적 자원 동원의 측면에서 지방 공업단지의 역할을 주목했으며, 이를 통해 공업입지 정책을 둘러싼 건설부와의 경쟁에서도 우위에 서고자 했다. 지방 공업단지의 재활성화 국면에서는 중앙정부의 재원 투자 비율이 높아지고 유신체제 성립으로 인한 선거의 대표성이 약화되면서, 이전과 같이 정당 간 경쟁을 매개로 하는 지역주의의 표출은 나타나지 않았다. 다만, 광주권 생산도시화 운동의 사례와 같이, 1960년대에 형성된 지역주의적 영역동맹은 여전히 지속되었으며, 다만 체제 협조적인 기조하에 중앙과의 직접 관계 형성을 통해 지역 개발을 추구하는 모습을 보였다.
과밀지역을 억제하는 방침으로서 수도권 분산 정책은 1960년대 말 안보적 위기감이 고조되면서 본격화되었는데, 규제를 수반하는 만큼 복잡한 갈등과 쟁점의 가능성을 내재했다. 정책의 초기 쟁점은 규제를 부과하는 과밀권역의 설정이었는데, 건설부는 일국적인 공간계획의 주체로서 서울시 전역을 과밀지역으로 간주했지만, 서울시는 서울의 강북지역만을 과밀지역으로 간주하여 강북 인구를 강남지역으로 분산시키는 방향성을 채택하면서 갈등이 발생했다. 그렇지만 양자의 분산 정책이 일관적으로만 작동한 것은 아니어서, 정치적 혹은 경제적인 이유로 규제지역에 오히려 투기적 도시개발 시책을 조장하는 모순을 보이기도 했다. 1970년대 후반기에 들어서, 대통령은 제1무임소장관실을 수도권 인구 분산 정책의 전담부처로 지정했고 그 결과로 「수도권 인구 재배치 (기본)계획」이 작성되었다. 동 계획은 규제권역으로서 수도권의 범위를 확정하고, 수도권으로부터 분산된 기능을 수용할 수 있는 5대 거점도시권을 전국의 각 권역에 설정했다. 그러나 분산 대상이 되는 서울 소재 시장 주체들은 입지를 고수하거나 이전 거리를 최소화하려는 자구적 전략을 구사하여 때로는 정부의 의도를 굴절시키거나, 그러면서도 오히려 정부의 지원을 획득하기도 했다. 계획의 실행을 담당한 정부 부처들도 소극성을 보이면서 큰 성과를 거두지 못했으며, 오히려 공업입지에 대한 권한이 건설부와 상공부로 이원화되면서 1980년대 수도권 분산 정책이 균열에 빠지는 요인이 되었다. 한편, 과밀지역으로부터 분산된 기능을 수용하기 위한 대체 지역의 개발계획도 추진되었다. 반월 신도시 사업은 과밀의 수평적 확산을 야기할 수 있다는 우려에도 불구하고, 분산의 용이성과 사업성의 이점을 고려하여 입지로 선정된 서울 근거리 위성도시의 사례였는데, 서울로부터의 분산이 계획대로 원활하게 이루어지지 않으면서 수용지로서의 기능을 일부 상실했다. 광역 아산만 개발계획은 건설부가 오랫동안 수도권 분산의 수용지이자 제철공업의 입지로 제시해 왔던 구상이었으나, 건설부 관료들의 토지 투기 사건이 밝혀지면서 백지화되었고, 관료 집단의 사익 추구적 행위가 관료적 합리성이라는 명분으로 포장될 수 있다는 사실을 시사했다. 행정수도 이전 계획은 대통령의 구상과 의지에 따라 추진되기 시작하여, 이를 경제적 효율성의 명분으로 정당화한 상공부 계열 관료들에 의해 구체화 되었으나, 대대적인 국토 개편에 따른 금전적·사회적 비용의 발생이 예상되었고 정권이 종식되면서 전면 백지화되었다. 과밀지역의 규제뿐만 아니라 그 수용지를 개발·공급하는 시책에 이르기까지, 이를 해결할 수 있는 발전국가의 합리성은 환상에 가까웠던 것이다.
본 연구는 발전주의 시기 한국 지역균형발전 정책의 형성 및 전개 과정을 미시적으로 추적하고 발굴하였다. 이 시기의 지역균형발전 정책은 경제성장을 우선시하는 발전주의 축적 전략보다 부차적인 지위에 있는 가운데, 복잡한 전략적·공간적 딜레마와 다양한 사회 세력들의 이해관계를 동반하는 정치·사회적 과정이었다. 전략관계론에 의거한 본 연구의 분석은 발전국가론에 대한 베버주의적 접근의 한계와 공간계획에 대한 경험적 분석에 있어서 전략관계론의 활용 가능성을 시사한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to investigate the origin and development of balanced regional development policies in South Korea during the 1960s and 1970s. Korea during this period is referred to as a ‘developmental state’ due to the government's proactive role in driving economic growth even within a market economy. While accepting this explanation, this study critically approaches the elements of Weberian state theory that traditional developmental state theory has presupposed. Instead, the study analyzes balanced regional development policies during this period from a ‘strategic-relational approach’, which understands the exercise of state power as a contest among various stakeholders and their strategies. According to this perspective, balanced regional development policies are (re)constructed through political and social processes rather than being pursued based on rationality and imperativeness.
The study will examine the origin of balanced regional development policies. After that, it will explore the local industrial complexes, which aim to foster underdeveloped areas, and the capital region decentralization policies, which aim to suppress overcrowded areas. The research questions are as follows. First, what were the reasons that balanced regional development policies could emerge in Korea's growth-oriented developmental state? Second, who were the stakeholders, what conflicts and issues arose during the process of balanced regional development policies, and what factors either drove or hindered these policies? Third, what significance does analyzing balanced regional development policies based on strategic-relational approach provide for the interpretation of Korea's developmental spatial planning?
In analyzing balanced regional development policies during the developmental state period, the strategic-relational approach offers the following perspectives. First, state power is exercised through the contest and competition of various social forces and their strategies, creating conditions favorable to certain forces and strategies, known as ‘strategic selectivity.’ Even the state system itself is not a single actor; various actors within state institutions are also involved in this dynamic. Second, since structural contradictions and strategic dilemmas inherently exist within capitalist states, if strategic selectivity manifests in one direction while ignoring dilemmas in the other, problematic situations can arise. Policy agendas and the common good can be constructed through political and social processes aimed at resolving or avoiding these problematic situations, not because of necessity and rationality. Their meanings can also be biased towards specific actors. This perspective contrasts with Weberian developmental state, which views the state as a rational and unitary actor separate from society. Third, as shown in the example of spatializing strategic-relational approach to state theory into ‘state/space theory,’ issues related to strategic selectivity can also manifest in spatial dimensions such as territory and scale. This can be particularly useful in the analysis of spatial planning and policies.
For analysis based on a strategic-relational approach, this study records and analyzes the development process of each case as microscopically as possible. The analysis of the timing and causes of the formation of balanced regional development policies is expanded in more diverse ways than in previous studies. However, in empirical analysis, it is often difficult to fully grasp the extent of strategic (or spatial) selectivity due to limitations of historical records. Therefore, the study indirectly infers the interests of social forces by analyzing the positions and strategies of agencies within state institutions and the strategic (or spatial) dilemmas they face, which are relatively easier to observe. The findings in the analysis are as follows.
First of all, the emergence of balanced regional development policies was influenced by regional uneven development centered around the Seoul-Busan Axis and the discursive and institutional introduction of regional and national planning. The formation of uneven development along the Seoul-Busan Axis resulted from Japan’s spatial strategy to gain geopolitical superiority over the Joseon Dynasty and successfully colonize it. After liberation, the developmental accumulation strategy pursued by the Park Chung-hee government further exacerbated regional inequality by intensively fostering growth poles along the Seoul-Busan Axis. Consequently, a critical perception of the excessive congestion in the large cities emerged, and the heightened sense of security crisis in the late 1960s provided a catalyst for the capital region decentralization policies. In regions like Honam, which were excluded from the developmental accumulation strategy, there was a growing desire for development and dissatisfaction due to neglect and discrimination. This regionalism was expressed through direct elections, compelling the ruling forces to present policy agendas concerning the development of underdeveloped areas while focusing on the developmental accumulation strategy. Meanwhile, although the discourse on national and regional planning had been experienced during the colonial period, the government's national development project, which attempted to create an industrial base and increase employment, and the international aid system, which encouraged regional planning as a major policy tool, served as a direct opportunity to accept national and regional planning. The new group of national and urban planning experts also actively participated in the government's early regional planning projects to ensure their group’s persistiveness and establish their field, contributing to the acceptance of regional planning. The institutional imitation of Japanese national planning, which preceded Korea, influenced the positioning of regional planning within the national planning system. Additionally, the influence of the US-UNDP aid system, which aimed to apply regional science to Korea’s economic and national physical development plans, resulted in the regional planning units being characterized as large-scale areas that are mutually exclusive yet collectively exhaustive. From its inception, Japan’s national planning pursued balanced regional development, and both the US and UNDP, while supporting the establishment of economic and national development plans in the late 1960s, also presented regional balance as one of their main goals.
Within the context of the above backgrounds, Korea's balanced regional development policies were formulated. From the early 1960s, developmental spatial planning characterized by growth poles development through regional imbalances was formalized, but at the same time, regional planning also introduced inter-regional balance as a secondary goal. By the mid-1960s, the perception that concentration in major cities due to regional imbalances was undermining economic efficiency and the perception to improve the stagnation of underdeveloped areas were presented as justifications for implementing balanced regional development policies. However, while the local industrial complex policies were initiated in the mid-1960s, the policy of restraining Seoul and the capital region was not implemented until the late 1960s, when even fears of a security crisis began to justify the decentralization of the metropolitan area. The 「First Comprehensive National Physical Development Plan」 in 1971 was a plan that integrated the logical foundations of balanced regional development established throughout the 1960s. However, as the widening regional disparities and social cleavages resulting from regional inequalities in the late 1960s became apparent in election results, this led to a political crisis for the regime. In response, the regime strengthened its authoritarian system through the establishment of the Yushin regime and inserted provisions on balanced regional development into the constitution, thereby granting hegemonic status to the value of balanced regional development. On the other hand, the Yushin regime considered that maximizing exports justified the regime, so it also used the discourse of balanced regional development declared as a constitutional value as a means of mobilizing gross product.
The local industrial complex policies, which aimed at fostering underdeveloped areas, were initiated as early as the mid-1960s as there were few social conflicts related to regulation. However, these policies faced fluctuations in implementation due to their competition with the developmental accumulation strategy. Under direct elections, political elites had to respond at the level of the campaign, so regional actors utilized regionalism to drive local industrial complex policies. On the other hand, the introduction of incentive zones to support the supply and activation of local industrial complexes took a long time to be implemented due to the competition among central government departments and opposition parties. The Economic Planning Board and the Ministry of Finance, wary of inefficiencies from excessive dispersal, argued that the benefits of incentive zones should be limited. Meanwhile, the opposition parties, which sought to gain support from underdeveloped areas while checking the administration, and the Ministry of Commerce and Industry (MOCI), which emphasized production expansion and fairness among businesses, advocated for stronger benefits of the incentive zones. The introduction of these zones was delayed due to the opposition's struggle against the regime's authoritarianism. Ultimately, the incentive zones were implemented with reduced incentives compared to the original plan. In the early 1970s, as food self-sufficiency became a major issue, competition emerged between the Ministry of Agriculture's land conservation policies and the MOCI's and Ministry of Construction (MOC)'s industrial development policies. As a result, local industrial complex policies, which had numerous inland locations with significant agricultural land loss and lower contribution to the developmental accumulation strategy, were greatly reduced. In 1975, a nationwide urban planning reorganization for agricultural land conservation was carried out, leading to a significant reduction in industrial areas in underdeveloped regions with relatively large agricultural lands. From the late 1970s, the MOCI argued that there was a shortage of industrial land, and the supply of local industrial complexes was once again activated. The MOCI focused on the role of local industrial complexes in terms of total resource mobilization rather than inter-regional equity and sought to gain an advantage in competition with the MOC over industrial location policies. In the revitalization phase of local industrial complexes, the central government's investment ratio increased, and the representativeness of elections weakened due to the Yushin regime. Accordingly, the expression of regionalism through competition between political parties did not appear significantly. However, regionalism-based territorial coalition formed in the 1960s still continued, such as the ‘Gwangju productive city movement’, but in cooperation with the regime, regional development was pursued through direct relationship formation with the central government.
The capital region decentralization policy, intended to alleviate congestion, became a focus in the late 1960s as security concerns rose, inherently involving complex conflicts and issues due to its regulatory nature. The initial controversy of the policy centered on the designation of congested areas. The MOC, as the main body of national spatial planning, considered all of Seoul as a congested area, while the Seoul Metropolitan Government classified only the northern part of Seoul as congested and adopted a policy to disperse the population from the northern to the southern areas, leading to conflicts. However, these policies did not function consistently. Due to political or economic reasons, the policy sometimes contradicted itself by promoting speculative urban development within the regulated areas. By the late 1970s, the President had unified the department responsible for the metropolitan population decentralization policy, resulting in the "(Basic) Plan for Relocating the Metropolitan Population". This plan defined the scope of the capital region as a regulated area and established five major hub cities across the country to accommodate functions dispersed from the capital region. Nevertheless, market players in Seoul, which are subject to decentralization, used self-rescue strategies to deflect the government's intentions, such as sticking to their position or minimizing relocation distance, and in some cases got government support. Government departments responsible for implementing the plan also showed passivity and did not achieve significant results. Moreover, the authority over industrial location became dualized between the MOC and the MOCI, leading to fractures in the capital region decentralization policy in the 1980s. Additionally, plans for developing alternative regions to accommodate functions dispersed from congested areas were pursued. The Banwol New Town project, despite concerns that it might cause horizontal expansion of congestion, was chosen as a development site due to its feasibility and business potential. However, as the dispersion from Seoul did not proceed smoothly as planned, the project partially lost its function as a receiving area. The Greater Asan Bay development plan was long proposed by the MOC as a receiving area for capital region dispersal and a location for iron and steel industries. However, it was canceled when land speculation by MOC officials' became known, suggesting that bureaucratic self-interest could be disguised as bureaucratic rationality. The administrative capital relocation plan began based on the President’s vision and was concretized by officials from the MOCI, who justified it as an economic efficiency measure. However, it was expected that enormous financial and social costs would be incurred to reorganize the spatial structure nationwide, and when the regime ended, the plan was completely scrapped. From regulating congested areas to developing receiving areas, The rationality of the developmental states to solve all this, was close to fantasy.
This study microscopically traced and uncovered the origin and development processes of Korea's balanced regional development policy during the developmental period. During this time, the balanced regional development policy held a subordinate position compared to the accumulation strategy prioritizing economic growth, and it was a political and social process involving complex strategic and spatial dilemmas and the interests of various social forces. The analysis of this study, based on strategic-relational approach, highlights the limitations of the Weberian approach to the developmental state theory and suggests the potential for utilizing strategic-relational approach in the empirical analysis of spatial planning.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1
• 제 2 절 연구의 대상 및 범위 7
• 1. 지방 공업단지 정책의 개념적 범위 8
• 2. 수도권 분산 정책의 개념적 범위 12
• 제 3 절 연구의 방법 및 구성 14
• 제 2 장 이론 및 선행연구 고찰 17
• 제 1 절 발전국가론의 개념과 비판적 수용 17
• 1. 발전국가론의 개념과 전개 과정 ·17
• 2. 발전국가론의 베버주의적 가정에 대한 비판적 검토 ·20
• 제 2 절 발전주의 공간계획 분석을 위한 전략관계론적 접근23
• 1. 전략관계적 국가론: 발전국가를 분석하는 대안적 관점 ·23
• 2. 국가공간론: 전략관계적 국가론의 공간이론화 30
• 제 3 절 선행연구 검토 및 연구의 차별성 ·36
• 1. 전략관계론 관점의 한국 발전주의 공간계획 연구 검토 ·36
• 2. 연구의 차별성 37
• 제 3 장 지역균형발전 정책의 태동 배경 40
• 제 1 절 지역불균등: 지역균형발전 정책의 필요조건 40
• 1. 경부축 중심의 지역불균등 형성과 심화 40
• 2. 대도시 혼잡에 대한 비판적 인식 확산 ·43
• 3. 지역주의의 확산과 지역 간 균열의 심화 44
• 제 2 절 지역계획과 국토계획: 지역균형발전 정책의 거시 계
• 획적 틀 48
• 1. 식민지 시기 국토·지역계획 담론의 경험 ·48
• 2. 국제 원조체제로부터의 지역계획 담론 수용 51
• 3. 국토·지역계획 체계의 제도화 57
• 4. 지역계획 권역 설정 및 국토종합개발계획 수립과 국제 원조체
• 제의 영향 63
• 제 3 절 지역균형발전 정책의 형성 과정 69
• 1. 초기 국토계획 구상에서 등장한 지역균형발전 정책 기조 ··69
• 2. 대도시 분산 및 지방공업 육성 정책의 형성 70
• 3. 「제1차 국토종합개발계획」의 수립과 1960년대 지역균형발
• 전 담론·정책의 종합 ·74
• 4. 유신체제의 성립과 지역균형발전 담론의 강화 76
• 제 4 절 소결 79
• 제 4 장 지방 공업단지 정책의 전개 과정 82
• 제 1 절 지방 공업단지의 형성과 지역주의적 동인 82
• 1. 중앙정부의 지방 공업단지 정책 추진 82
• 2. 지역주의적 요구와 선거공학의 상호작용 85
• 제 2 절 지방공업개발장려지구의 도입과 지연 94
• 1. 『지방공업개발법』의 제정 과정과 쟁점 94
• 2. 『지방공업개발법』의 개정 과정과 쟁점 98
• 제 3 절 농지 보전론과의 상충과 후퇴 105
• 1. 농지 보전론과 산업 개발론의 대립 105
• 2. 지방 공업단지 정책의 후퇴 ·107
• 제 4 절 공업용지 부족론의 등장과 지방 공업단지의 재확산
• 116
• 1. 공업용지 부족론의 등장 배경 116
• 2. 지방 공업단지의 재확산 121
• 3. 광주권 생산도시화 운동: 1970년대 후반의 지역주의적 동인
• 사례 124
• 제 5 절 소결 130
• 제 5 장 수도권 분산 정책의 전개 과정 132
• 제 1 절 과밀권역 설정의 쟁점과 갈등 132
• 1. 대도시 규제 시책의 도입 132
• 2. 서울시와 중앙정부 간 계획관의 상충 139
• 3. 대도시 분산 정책과 투기적 도시개발 간의 모순 148
• 제 2 절 정책 수립 주체의 일원화와 균열 151
• 1. 제1무임소장관실의 정책 전담과 「수도권 인구 재배치 계획」
• 의 수립 151
• 2. 분산 대상 중소자본들의 자구적 대응 전략 155
• 3. 지원 법제의 정비 지연과 중앙부처 간 업역 갈등의 징후 160
• 제 3 절 수도권 분산 수용지역의 개발 구상과 한계 165
• 1. 반월 신도시 건설: 수도권 위성도시의 딜레마 165
• 2. 광역 아산만 개발계획: 합리적 관료제의 함정 167
• 3. 행정수도 이전 계획: 최고 권력자에게 기댄 미완의 구상 175
• 제 4 절 소결 182
• 제 6 장 결론 185
• 제 1 절 한국 지역균형발전 정책의 형성과 전개 과정의 요약
• 적 정리 185
• 제 2 절 한국 지역균형발전 정책의 형성과 전개 과정에 대한
• 전략관계론적 해석 190
• 1. 지역균형발전 정책의 딜레마적 동기와 주요 이해관계자들의
• 전략 190
• 2. 지역균형발전 정책의 공간적 딜레마 193
• 제 3 절 연구의 의의와 한계 195
• 참고문헌 198
• Abstract 216