공공기관장에 대한 정치적 임명에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

우리나라 공공기관의 방만 경영과 도덕적 해이 문제는 해마다 되풀이되는 사회적 이슈로 등장하고 있으며, 그 논의의 중심에는 언제나 공공기관 임원 인사에 관한 논란이 자리잡고 있다. 그동안 공공기관 임원 인사는 임명권자, 특히 대통령에 의한 정치적 결정으로 전제되어 정치적인 이슈로만 인식되어 다른 중요한 행위자인 공공기관과 정부부처의 역할을 간과해왔다. 우리나라는 오랫동안 행정부 주도의 권위주의적 발전을 해왔기 때문에 이러한 하향적 시각(top-down approach)이 설명할 수 있는 부분이 여전히 많은 것은 사실이다. 그러나 자원의존이론에 따르면 조직간 관계에 있어서 어떤 조직도 일방적으로 자원과 권력을 독점한다고 볼 수 없으며, 모든 조직이 각자의 자원을 바탕으로 다른 조직에 영향력을 행사할 수 있는 존재로 본다. 공공기관 임원 인사를 임명권을 가진 조직과 피임명조직의 관계를 자원의존관계로 보면, 그동안 임명권자의 결정을 수동적으로 받아들이는 존재로만 인식되어 왔던 공공기관의 특성에 주목할 필요가 있다. 공공기관은 총합된(aggregated) 하나의 조직이 아니라 필요로 하는 자원과 그 자원에 대한 의존도가 모두 다른 조직이므로 그 개별 조직의 특성이 고려되어야 한다. 또한 임원 인사를 둘러싼 조직행위자들의 관계는 공공기관 임원의 직급별 특성에 따라 달라질 것으로 보이기 때문에 이를 설명할 필요가 있다. 또한, 서로 다른 이해관계와 전략을 가지고 있는 임명권자간의 관계를 고려해야 한다. 공공기관 임원 인사에 관한 권한은 관리 주체인 주무부처와 정치적 주인인 대통령이 나누어 가지고 있으나, 대통령과 주무부처는 공공기관 임원 인사를 접근하는 전략이 다르기 때문이다.
본 연구는 공공기관 임원 인사가 단순히 대통령이나 임명권자 개인의 선택의 결과가 아니라, 피임명조직과 임명조직, 임명조직간 관계, 그리고 외부 환경의 변화에 영향을 받는 복합적인 현상으로 이해하고 이를 자원의존이론(resource dependence theory) 관점에서 설명해보고자 하였다. 이를 위해 공공기관 임원 인사의 대표경력을 임명권자의 의지가 반영된 결과를 측정하는 대리변수(proxy)로 활용하고, 1993년 3월부터 2007년 12월까지 85개 공공기관의 임원(기관장, 상임감사, 상임이사)의 경력을 수집하였다. 대표경력만으로 임명권자의 의도를 판단하기는 어렵지만, 임원 인사와 관련된 요인이 다양하고 사례별로 숨겨진 맥락이 다르기 때문에 대강의 추세와 경향을 파악하기 위해서는 단순화가 불가피하였다.
본 연구결과 몇 가지 시사점을 도출할 수 있다. 첫째, 공공기관 임원 인사가 임명권자와 피임명자의 상호관계 속에서 이루어진다는 것을 확인하였다. 대통령이 임원 인사에 있어 매우 중요한 자원을 가지고 있는 행위자임에도 불구하고, 본 논문에서는 분석 대상으로 하지 않은 것은 공공기관 임원 인사를 둘러싼 다른 조직행위자들의 자원과 전략에 따라 임원 인사의 결과가 달라질 수 있음을 보이고자 했기 때문이다. 민주화된 체제에서 대통령이 갖는 영향력은 상당히 제한되어 있기 때문에(Mackenzie, 2001; Moe, 1999; Neustadt, 1990), 원하는 사람을 특정한 자리에 언제나 임명할 수 있는 권한을 갖고 있지는 못하다. 오히려 다른 행위자가 가진 자원의 정도에 따라 임원 인사가 달라지기 때문에 우리나라 공공기관 임원 인사를 대통령 중심으로 접근하는 것에 한계가 있음을 보여준다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this paper is to investigate the appointment of the executives in quansi autonomous non-governmental organizations (QUANGOs). The use of quangos is regarded as essential part of delivering public service since the 1980s, however, the political appointment by patronage to executives of quangos in Korea has generally been regarded as the underlying cause of moral hazard and corruption. Given the lack of an electoral process, the appointment of executives is the key tool to achieve democratic accountability. The composition of the board of directors and the corporate governance of quangos have always been the center of the discussion.
In this paper, we argue that the political appointment of quango executives is the outcome of structural politics that take place among public actors such as the president, government departments, and quangos, not the result of top-down decision making by a single actor. The result of appointment reflecting the influence of organizational actors, such as quangos, presidents, and government departments is measured by the major carrier of the executives as a proxy variable. Using crosstabulation and in-depth interview, we test several hypotheses based on resource dependence theory with data from 85 quangos between March 1993 and December 2007 (Kim Young-Sam, Kim Dae-Jung, Roh Moo-Hyun administration). Although it varies considerably across the class of position, the result shows that the appointment of quango executives depends on resources and strategies of the organizational actors as well as institutional practices.