주택의 조세정책에 관한 연구 : 양도소득세 입법자료 분석을 중심으로 = (A) study on the tax policy of housing : focused on the analysis of legislative data for the capital gains

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The government is being blamed for inconsistency in its adminstration of real estate policies despite it has implemented the tax policies for the past 40 years. What needs to come before policies is the elimination of ill-conceived regulations that distorted the real estate market and constrained real-estate transactions, and a creation of an environment that is conducive to a healthy functioning of the real estate market. This study examined the phenomena and cause of the steep rise in the number of houses for the past 26 years on a time-series basis, and policies and legal enactments by the government and lawmakers. The study makes a few suggestions based on the above analysis.
Housing prices are generally determined by real-estate demand, which is affected by the currency policy, economic development, demographics, and industrial structure. A single policy cannot determine housing prices. Therefore, housing market stability must be achieved by a variety of policy mix, including the financial policy (e.g., tax rate, interest rate, loan restrictions) and the housing demand and supply policy. The central policies are interest rate-centered financial and market policies, while tax policies must be administered only after a thorough analysis of its impact on the market, and only on a complementary and restrictive basis. From an enactment perspective, in order to facilitate the proposal of bills, an institutional mechanism must be put in place that allows for the sharing and requesting of information from when the bill is proposed. In order to prevent whimsical proposals for tax cuts, any such proposal must be based on a mandatory review of its relevancy to tax expenditures. In additions, hearing procedures must be flexible enough to reflect opinions from all sectors including relevant social experts. However, what is most important is for lawmakers to engage with sincerity and in good faith, with the awareness that they represent the interest of the people. Housing policies also have the issue of a time lag between its announcement and effectuation. Therefore, in order to stabilize the real estate market in a timely manner, it might be a good idea for lawmakers, after thorough reviewing urgent issues, to assign decision-making rights to government administrators those issues that need to be implemented with urgency, as long as the assignment does not violate the basic rights of the people.
Some recommendations are made in relation to the capital gains tax regime. First, the non-taxation benefits for single home ownership (the "one-house-per-one-household rule") must be eliminated and converted into a form of income deduction similar to the tax credit extended to inherited assets, that are currently applied to inheritance and gift tax. Second, the heavy-taxation schemes against multi-house owners should be abolished. Just as the government had admitted, housing price stability and speculation issues must be resolved in the future by building more houses and administering financing policies that cater to the actual sellers and purchasers of houses. In the meantime, capital gains tax must be reasonable and conform to tax policies and market functions. Third, tax cuts and special benefits must be re-aligned and an implementation of a (special) tax credit for additional income from capital gains where a fixed income deduction (or special deduction) is given. This fixed income deduction (or special deduction) will enable the prediction and monitoring of tax effects and tax expenditures, and prevent high wealth individuals from being the main beneficiaries of the tax benefits. Furthermore, it will greatly simplify the tax code. Tax cuts must be accompanied by a sunset provision, after which the special provision is abolished. After the sunset period, a renewal must be considered based on the assessment of the benefits and necessity for a renewal.

국문 초록 (Abstract)

정부는 지난 40여 년간 부동산정책을 시행하였음에도 일관성 없는 정책의 추진이라는 비난을 받고 있다. 그동안 부동산 시장을 왜곡시키고 거래를 위축시켜온 악성규제를 제거하고 기본적으로 시장기능을 원활히 할 수 있는 시장분위기를 만들어 주는 것이 먼저 선행되어야 한다. 본 논문에서는 주택급등의 원인과 현상을 26년간 시계열로 구분한 자료를 바탕으로 살펴보았고 정부의 정책 및 국회의 입법내용을 같은 방법으로 살펴 다음 같이 제언하고자 한다.
주택가격 안정화는 통화정책과 경제성장, 사회문화정책, 인구구조 및 산업구조 변화에 따른 주택수요․공급에 의해 결정되지만 한 가지 정책만으로는 그 해답을 찾을 수는 없다. 따라서 조세와 금리 및 대출 등 금융정책, 주택의 수요․공급정책 등의 적절한 정책조합(policy mix)으로 주택안정화를 이루어야 하되 금리를 중심으로 하는 금융정책과 시장정책을 기본으로 하고 그 이외의 조세정책 등은 효과성을 철저히 예상하여 보완적이며 제한적인 수단으로 사용하여야 한다. 국회 측면에서는 의원발의의 실효성과 활성화를 위해서는 발의단계에서부터 정부정보의 공유가 이루어지거나 청구할 수 있는 장치를 제도화시켜야 한다. 무분별한 감면대책을 막기 위해서 세출연계성 검토를 의무적으로 확인하도록 하고 공청회에 관한 절차를 완화․개선하여 각계 사회전문가 등의 의견이 반영될 수 있도록 하여야 하지만 가장 중요한 것은 국회의원 스스로가 국민의 대표라는 자긍심과 국민을 위하는 진정성을 가지고 성실히 임하는 태도라 생각한다. 또한 정부의 주택가격안정화 발표대책은 법안으로서 발효되기까지 상당한 시간이 걸리는 현실적인 시차(time-lag)가 있다. 긴급한 내용에 관한 것 중 국민의 기본권이 훼손되지 아니하는 범위 내에서 사전에 국회에서 충분한 검토 후 정부에 위임을 해놓으면 신속히 정부정책을 집행할 수 있어 주택가격 안정에 도움을 줄 것으로 본다. 양도소득세 제도에서는 첫째, 1세대 1주택자 비과세제도는 폐지하고 상속세 및 증여세법에서 적용되는 증여재산공제제도의 형태를 응용한 주택양도소득공제로 전환하여야 한다. 둘째, 1세대 다주택자 중과세 제도를 폐지하여야 한다. 정부 스스로 부작용을 시인한 것처럼 다주택 보유자에 대해 지나친 중과세는 주택시장에 심각한 왜곡을 초래하므로 앞으로는 주택가격 안정이나 투기문제는 주택공급 확대 및 실수요자 중심의 금융운용을 통해 해결하고 양도소득세제는 조세원리 및 시장기능에 맞게 합리적으로 정상화하여야 한다. 셋째, 조세감면 및 특례제도를 정비하고 정액으로 소득공제를(또는 특별공제) 추가 해주는 양도차익 추가소득(특별)공제제도로 전환하는 것이 바람직하다. 정액소득(특별)공제 도입으로 조세효과 및 조세지출을 예측․관리할 수 있고 재력이 있는 특정인에게 편중되는 과다한 세제혜택을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 조세법의 내용도 단순해질 것이다. 감면은 일몰기한을 정하여 시행하고 일몰기한이 경과될 경우 폐지를 원칙으로 하여 집행된 정책의 효과성을 평가하고 필요성을 재검토하여 연장하는 제도로 전환되어야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 목적 1
• 제 2 절 연구범위 및 방법 2
• 1. 연구범위 2
• 2. 연구방법 2
• 제 2 장 과세이론 및 과세제도 5
• 제 1 절 선행연구 검토 5
• 제 2 절 외국의 주택과세 제도 10
• 1. 미국의 주택과세 제도 11
• 2. 영국의 주택과세 제도 12
• 3. 스웨덴의 주택과세 제도 13
• 4. 기타국의 과세제도 14
• 가. 프랑스의 주택과세제도 14
• 나. 호주의 주택과세제도 15
• 다. 캐나다의 주택과세 제도 16
• 라. 일본의 주택과세 제도 17
• 제 3 절 우리나라의 주택 과세제도 18
• 1. 양도소득세 개관 18
• 2. 양도소득세의 기원 19
• 3. 주택에 관한 양도소득세 주요 변천내용 20
• 4. 주택의 과세흐름도 및 세율 25
• 제 4 절 1세대 1주택 비과세제도 28
• 1. 1세대 1주택 비과세제도의 의미 28
• 2. 1세대 1주택 비과세 및 고가주택에 대한 태도 28
• 3. 1세대 1주택 비과세제도의 문제점 31
• 4. 1세대 1주택 비과세제도의 개선책 32
• 제 3 장 주택정책의 변화와 입법 34
• 제 1 절 개 요 34
• 제 2 절 주택가격의 변화와 원인 35
• 1. 주택가격의 기본가치 35
• 가. 주택가격과 전세가격의 비율 변화 추이 36
• 나. 주택에 대한 기본가치의 변화 39
• 2. 성장률 및 물가지수와 주택가격 39
• 가. 실질성장률과 주택가격 추이 40
• 나. 물가지수와 주택가격 추이 43
• 3. 금리 및 유동성과 주택가격 44
• 4. 양도소득세와 주택가격 49
• 가. 주택가격 안정을 위한 정책변화 49
• 나. 1가구 다주택 양도소득세 중과세의 동결효과 및 결집효과 49
• 다. 미분양주택과 양도소득세 53
• (1) 주택건설 추이 53
• (2) 미분양 주택의 추이와 발생원인 54
• (3) 정부의 미분양 대책 56
• 5. 소 결 58
• 제 3 절 주택에 관한 정책 및 입법 59
• 1. 주택에 관한 입법 및 처리과정 60
• 2. 주택관련 입법 현황 62
• 3. 주택관련 발의(입법) 내용 67
• 가. 본회의 가결법안 내용 67
• 나. 본회의 가결법안이외의 내용 76
• 4. 주택관련 발의(입법) 내용평가 81
• 가. 과도하고 빈번한 감면 및 특례 남용 81
• 나. 원인 없는 단기대책 반복 및 사후조치에 의한 부작용 83
• 다. 1세대 1주택 비과세 제도에 관한 방관적 태도 84
• 라. 양도소득세 중과세 부작용 85
• 제 4 절 주택정책 평가 사례 89
• 1. 참여정부의 주요 부동산 정책 89
• 2. 참여정부 부동산 정책에 대한 평가 93
• 가. 참여정부 부동산정책 효과미미 93
• 나. 개인 유동성 자산 쏠림현상 해결 필요성 93
• 3. 시사점 94
• 가. 부동산 대책 자체만으로는 한계 94
• 나. 경기부양 목적의 금리인하는 심각한 부작용 초래 가능성 94
• 다. 주택시장 불안을 금리로 대응(외국 사례) 94
• 제 4 장 주택정책과 입법의 문제점 및 대안 96
• 제 1 절 주택정책에 관한 문제점 및 대안 96
• 제 2 절 입법에 관한 문제점 및 대안 97
• 제 3 절 양도소득세제의 문제점 및 대안 99
• 1. 1세대 1주택자 비과세 제도 99
• 2. 1세대 다주택자 중과세 제도 99
• 3. 조세감면 및 특례제도 100
• 제 5 장 결론 102
• 제 1 절 요약 및 결론 102
• 제 2 절 제언 104
• 참고문헌 및 기타자료 106
• [부록 1] 의안의 처리 110
• [부록 2] 법안심의-전체목록 111
• [부록 3] 법안심의-의결종류별-가결,부결,대안폐기,폐기,임기만료,철회 113
• [부록 4] 법안심의-발의자별-정부, 위원회, 의원 115
• [부록 5] 법안심의-법안종류 및 성격별-소득, 조특 117
• [부록 6] 통계관련 그래프 모음 120
• [부록 7] 정부, 주택시장안정 종합대책 (보도자료) 124
• ABSTRACT 128