재건축 개발이익환수제도에 관한 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Recently, existing urban towns are in severely falling behind and deteriorating, due to social and economic changes such as low population growth, aging of people, changed industrial structure etc. This has become the social problem to be solved urgently in cities where population is in gradual decrease. To overcome this issue, a new paradigm called urban revival appeared in advanced countries. In Korea, various systems has been introduced such as 「Act on the Maintenance and Improvement of Urban Areas and Dwelling Conditions for Residents」and 「Urban Development Act」,「Special Act on the Promotion of Urban Renewal」etc. to solve the deteriorating problem of existing urban cities, and to realize balanced development policy within city. However, real estate speculation appeared as the trade off to development. Reconstruction business is pointed out as the main cause of housing price hike and hence became big controversy It is now the big social issue to restitute the development gains as unearned revenue.
Based on these critical mind, this paper selected restitution system of reconstruction development gains as subject of study and review. First of all, this paper reviews on property right and then the publicness as the basis of restitution of development gains. And then this paper reviews on various types of restitution systems of development gains. Various legal and systemic measures thereof have been stipulated by each individual law, and have evolved with varying contents and intensity according to social environment.
In 1980s, restitution system targeted land by limit on housing land ownership system, Excessively increased Valuable Land Tax Law, development impact fees etc. In Real estate market policy announced on March 30, 2003, various restitution methods were included trying to restitute housing development gains such as mandatory small-housing ratio within Metropolitan overpopulated constraint district, limitation on transfer reconstruction association membership, enforcement of development gain restitution, mandatory supply of letting houses, counting of number of association members subscription when assessing capital gain tax etc.
Policies taken after 2008 deregulated and rescinded existing regulations introduced by Participatory Government in the past, sometimes becoming little more than the names in weaker enforcement. For example, mandatory small-housing ratio was relaxed but Seoul Metropolitan Government adopted ordinance mandatory 20% of small housing less than exclusive size 60㎡ in reconstruction. Mandatory letting ratio was discarded as well, but increased avaliable spaces shall be used for public letting or long term letting. and reconstruction excessive gains restitution system, though invoking many controversies such as unequal treatment with other housing enhancement project, has not been abolished yet. Under those conditional deregulation, reconstruction system falls short of achieving the genuine purpose of improving urban environment and enhancing housing quality by improving old and inferior housing in areas requiring recovery of urban functions.
This paper suggests legal improvements to restitution of reconstruction development gains. Firstly, this paper suggests that mandatory small-sized housing ratio shall be discarded. If this system is purported to supply increase, other policies such as increasing floor area ratio shall do the work. Housing size as well as choices should be diversified. Seoul Metropolitan Government's ordinance of 20% mandatory ratio of 60㎡ at reconstruction should be discarded as well. For reconstruction of houses without less than 60㎡ size, this paper calls for discarding of mandatory small sized housing ratio, leaving choice of size to association members' free will. The resulting development gains should be taxed as capital gain (excluding members from capital gain tax exemption for each family owning one house).
Secondly, this paper suggested abolishing prohibition on transfer of association membership status. Capital gain from association membership transfer may be restituted enough by capital gain tax. Currently, association members rights are too severely infringed as transfer is prohibited even when house price fell due to economic and social circumstances changed. The purpose of this regulation used to be curbing speculative group aiming for short term gain. But as taxation may do the work, hence transfer of association membership should be allowed.
Third is discarding of restitution of excessive gain from reconstruction. Reconstruction as business has already shrinked already. Increased floor area ratio of 25% was taken by public letting house and long term letting. Development impact fee pursuant to excessive gain restitution added to the alleged infringement on association members' property right and right to pursue happiness. Already the business has been at standstill due to mandatory small-size housing, various charges, land donation to government etc.
Deregulation of reconstruction business may not lead to housing price hike as before by speculative forces, as real estate market transparency has been enhanced thanks to adoption of real estate transaction reporting system, house transaction report system etc. Member of reconstruction association are now accepting 1:1 swap of old house with new house, pursuing more environment-friendly housing rather than quick development gains. Restitution system on reconstruction development gains shall be accordingly amended in reasonable direction. The basic direction of rationalization shall be restitution faithful to protecting fundamental right of citizen stipulated in our Constitution.

국문 초록 (Abstract)

최근 인구 저성장과 고령화, 산업구조의 변화 등 다양한 사회 · 경제적 여건 변화가 진행됨에 따라 기존 시가지의 낙후 및 쇠퇴현상이 심해지고 있으며, 이는 인구가 점차적으로 줄어들고 있는 도시의 경우 시급히 해결해야 될 사회적 문제로 대두되고 있다. 이를 해소하기 위해 선진국에서는 도시재생이라는 새로운 패러다임이 등장하였고 국내에서도 기성 시가지의 쇠퇴 문제를 해소하고 도시 내 균형발전정책을 실현하기 위하여 「도시 및 주거환경정비법」및 「도시개발법」,「도시재정비 촉진을 위한 특별법」등의 여러 제도가 운영되어 왔으나, 개발에 대한 반대급부로 부동산 투기가 나타나고 재건축사업이 주택가격 상승의 주요한 원인으로 주목되어 현재 사회적으로 큰 논란이 되고 있으며, 불로소득적인 개발이익을 환수하는 것이 중요한 사회적과제로 대두되었다.
본 논문은 이러한 문제의식에 기초하여 재건축 개발이익환수제도를 연구의 대상으로 삼아 검토하였다. 우선 합리적으로 개발이익을 환수하기 위하여 재산권에 대하여 고찰해 보았으며, 개발이익환수의 근거가 되는 공공성에 대해서 살펴보았다. 다음으로는 다양한 유형의 개발이익환수제도에 대해 검토하였는데, 이에 관한 법적, 제도적 장치에 대해서는 각 개별법에서 규정하고 있으며 사회적 환경에 따라서 변화하며 그 강도와 내용을 달리해 오고 있다. 1980년대에는 택지소유상한제, 토지초과이득세제, 개발부담금제 등 토지를 개발이익환수의 대상으로 하였고, 2003년 3월 30일 부동산대책에는 수도권 과밀억제권역 내 소형평형 의무비율, 조합원 분양권 전매제한, 개발이익환수제의 시행, 임대주택 공급의무제, 양도소득세 과세시 조합원의 입주권 주택수의 포함 등 주택을 대상으로 한 다양한 개발이익 환수방법이 포함되었다. 2008년 이후의 개발이익 환수에 관한 제도들은 과거 참여정부의 규제를 완화 ·폐지하고 있으나, 완화된 규제가 시행되는 과정에서 유명무실해진 경우도 있다. 예컨대 소형평형 의무비율을 완화했지만 서울시는 재건축시 전용 60㎡ 이하를 20% 이상 짓도록 조례로 의무화했고, 임대주택 건립의무도 폐지했지만 증가하는 용적률의 상당 비율을 보금자리 주택이나 장기 전세주택 등으로 내놓도록 했으며, 다른 정비 사업과의 형평성 문제 등 많은 논란을 일으키고 있는 재건축 초과이익 환수제도 역시 폐지가 이루어지지 않고 있다. 이러한 조건부적 규제완화 정책만으로는 재건축 제도가 그 본래의 목적인 도시의 기능회복이 필요한 지역의 노후 ․불량주택을 효율적으로 개량하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이기는 어렵다.
본 논문은 재건축 개발이익환수제도의 법적인 개선 방안으로, 소형평형 의무규정제도의 폐지를 제시하였다. 이 제도의 취지가 공급확대에 맞추어져 있다면 용적률 완화 등의 조치로 해결해야 할 것이며 평형은 다양화하되 선택도 다양화해야 한다. 서울시에서는 재건축시 전용 60㎡ 이하를 20% 이상 짓도록 조례로 의무화 했으나 이도 폐지해야 한다. 전용 60㎡ 이하 평형이 없는 주택의 재건축시에는 소형평형 의무건설 규정을 폐지하여 평형의 선택을 조합원 자유의사에 맡기고 그로 인해 발생하는 개발이익은 양도소득세로 납부하는 원칙의 (재건축 초과이익이 있을 시에는 1가구1주택의 비과세규정을 적용하지 않는다) 도입을 제시하였으며, 또한 조합원 지위양도금지제도도 폐지할 것을 주장한다. 조합원 지위 양도시 발생하는 양도차익은 양도소득세로도 충분한 환수가 이루어질 수 있을 뿐 아니라 전매 제한기간 중에 경제적․사회적 환경의 변화로 주택가격이 하락한 경우까지 전매를 규제하는 것은 조합원의 재산권을 지나치게 침해하는 것이며, 이 규제의 취지인 단기차익을 노리는 투기세력의 차단은 부동산거래 신고제, 주택거래신고제 등의 시행으로 모든 부동산거래가 투명해지고 있는 현실에서는 세제상의 방안으로도 충분히 차단할 수 있으므로 조합원지위양도금지는 폐지하여야한다. 그리고 재건축 초과이익 환수제도는 이미 늘어나는 용적률의 25%는 보금자리주택과 장기임대주택으로 가져가고, 소형평형 의무비율, 각종부담금, 기부채납 등 다양한 개발이익환수로 사업추진이 답보된 상태의 재건축 사업이 재건축 초과이익 환수제에 의한 개발부담금의 추가적 부과로 더욱 위축되고, 그 결과 도심지내 유일한 주택공급원으로서의 기능을 다하지 못해 신규주택의 공급부족으로 인한 부동산가격의 상승이 예상되어지고 있다. 그러므로 재건축 조합원들의 재산권과 행복추구권 침해의 가능성이 있는 재건축 초과이익 환수제는 폐지하여야 한다. 부동산거래신고제, 주택거래신고제 등의 시행으로 투명해진 부동산 시장에서 재건축 규제완화가 과거처럼 단기차익을 노리는 투기세력으로 인한 집값 상승으로 이어지기에는 어려울 것이고, 재건축 조합원들도 이제는 초과이익 보다는 낡은 주택을 개선하여 보다 친환경적으로 만드는 데에 초점을 두고 1 : 1 재건축을 추진하고 있으므로 재건축 개발이익환수제도 역시 여기에 맞추어 합리적으로 개정되어야 할 것이며 합리화를 위한 기본적인 방향은 헌법상 명시된 국민의 기본권의 보장에 충실하여야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 범위 및 방법 2
• Ⅱ. 토지재산권과 토지공개념의 법적 검토 4
• 1. 토지재산권 보장의 의의 4
• 1.1 헌법상 토지재산권 4
• 1.2 개별법상 토지재산권 6
• 1.3 토지재산권의 특수성 6
• 2. 토지공개념 7
• 2.1 토지공개념의 의의 7
• 2.2 공사법상 토지공개념 10
• 2.2.1 공법적인 측면에서의 토지공개념 10
• 2.2.2 사법적인 측면에서의 토지공개념 12
• 3. 토지재산권의 제한 12
• 3.1 토지소유권의 제한 13
• 3.1.1 택지소유상한제 13
• 3.1.2 토지초과이득세와 종합부동산세 14
• 3.2 토지의 이용수익권의 제한 15
• 3.2.1 개발부담금제 15
• 3.2.2 재건축초과이익환수에 관한법룰 16
• 3.3 토지의 처분권에 대한 제한 17
• Ⅲ. 개발이익환수제도의 법적 검토 19
• 1. 개발과 개발이익의 개념 및 유형 19
• 1.1 개발의 개념 19
• 1.2 개발이익의 개념 21
• 1.3 개발이익의 유형 22
• 1.3.1 최협의의 개발이익 23
• 1.3.2 협의의 개발이익 23
• 1.3.3 광의의 개발이익 23
• 2. 개발이익환수제도의 의의 및 논거 24
• 2.1 개발이익환수제도의 의의 24
• 2.2 개발이익환수제도의 근거 24
• 2.3 개발이익환수제도의 필요성 25
• 3. 현행 개발이익환수제도 27
• 3.1 부담금에 의한 개발이익환수제도 27
• 3.1.1 수익환수 부담형 27
• 3.1.2 시설비용 부담형 30
• 3.2 조세에 의한 개발이익환수제도 33
• 3.2.1 양도소득세 33
• 3.2.2 간주취득세 35
• 3.2.3 종합부동산세 35
• 3.3 기타의 방법에 의한 개발이익환수제도 37
• 3.3.1 기부채납 37
• 3.3.2 공공용지의 감보 38
• 3.3.3 개발이익에 대한 손실보상의 배제 38
• Ⅳ. 재건축 개발이익환수제도의 법적 검토 39
• 1. 재건축사업의 의의 및 법적 근거 39
• 1.1 재건축사업의 의의 39
• 1.2 재건축사업의 법적 근거 39
• 1.3 재건축사업의 공공성 41
• 1.3.1 재건축사업과 공공성 41
• 1.3.2 재건축사업의 공공성의 법적 근거 42
• 2. 재건축 개발이익환수제도의 헌법적 검토 43
• 2.1 재산권 침해여부 43
• 2.1.1 재산권 제한을 인정한 사례 44
• 2.1.2 재산권 제한을 부인한 사례 46
• 2.2 과잉금지원칙 위반여부 49
• 2.3 평등원칙 위반여부 50
• 2.4 소급입법금지원칙 위반여부 52
• 3. 재건축사업의 시행절차 54
• 3.1 재건축사업의 준비 기본계획수립 54
• 3.1.1 기본계획 수립 54
• 3.1.2 안전진단실시 55
• 3.1.3 정비계획 수립 및 정비구역의 지정 57
• 3.2 재건축사업의 시행 60
• 3.2.1 재건축사업의 시행방식 60
• 3.2.2 조합의 설립 및 인가 60
• 3.2.3 사업시행자의 지정과 사업시행인가 61
• 3.2.4 관리처분계획 수립 및 인가 62
• 3.2.5 재건축사업 완료 62
• Ⅴ. 재건축 개발이익환수제도의 개선방안 64
• 1. 소형평형 의무규정의 폐지 64
• 2. 조합원 지위양도금지의 폐지 65
• 3. 재건축 초과이익 환수제의 폐지 67
• Ⅵ. 결론 71
• 참고문헌 74
• Abstract 78