A Study on the Responsibility to Protect in International Law = 국제법상 보호책임에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

국제법상 보호책임에 관한 연구

‘보호책임 (Responsibility to Protect)’은 2001년 주권과 간섭에 관한 국제 위원회 (International Commission on Sovereignty and Intervention)에 의하여 연구된 개념으로, 인권의 적극적 보호에 관한 개별국가의 일차적 책임과, 국제공동체의 이차적 책임을 그 내용으로 한다. 이러한 인권 보호의 의무는 다수의 인권규범의 발전과 이행체제의 마련을 통하여 거듭 강조되어 왔으나, 실제 그 이행에서의 합의된 원칙을 도출하지는 못하였다. 위원회는 종래의 ‘인도적 간섭’이라는 용어에서 파생되는 문제점을 지적하고, 해당 이론을 간섭 주체의 관점에서 보호 대상의 관점으로 전환할 것과, 이러한 이행을 권리가 아닌 책임 내지 의무로 이해할 것을 목적으로 ‘보호책임’이라는 용어를 소개한다. 위원회가 발간한 보고서는 보호책임 개념에 관한 이론과 이행의 방법에 관한 원칙을 포괄적으로 소개하였다. 이에 기초하여 보호책임이라는 개념은 다수의 학자들에 의하여 지속적으로 연구되고, 또한 실제 사례에서 국제사회의 참여를 이끌어 내는 도구로 이용되기도 하였다. 한편 2001년 9.11 테러를 기점으로 하여 국제사회에서의 안보에 대한 인식이 높아짐에 따라, 보호책임은 더 이상 단순한 ‘인권보호’만을 위한 개념이 아닌 ‘공동의 안보’를 유지하기 위한 포괄적인 원칙으로서 조명 받기 시작하였다. 이에 더하여, 개별 국가 내에서 발생하는 인권문제를 더 이상 국내 문제가 아닌 국제 문제로 이해하고자 하는 적극적 의지가 다수의 국제인권문서에 반영됨에 따라, 인도적 목적을 가진 국제사회의 개입이 더 이상 국내문제 불간섭 원칙에 반하지 않는다는 해석이 가능하게 되었다. 실제 그 동안 주권과 간섭은 대립되는 개념으로 이해되었으며, 국제사회의 적극적인 인권보호의 노력을 실질적으로 제한하였다. 그러나 주권의 상대적 이해가 가능해짐에 따라, 주권을 국제공동체 일원으로서의 책임 이행의 관점에서 해석하는 보호책임의 이론적 토대가 마련되었다고 볼 수 있다. 따라서, 보호책임의 개념 하에서 주권과 간섭은 조화롭게 해석되며, 오히려 역으로 주권이라는 개념이 간섭의 필요성 및 근거를 제시하게 된다.
보호책임의 논의는 이후 다수의 문서에서 재차 강조됨에 따라, 실질적인 규범으로서의 지위를 갖추어 가며 발전한다. 2004년 고위급 패널 보고서는 (Report of the Secretary-General’s High-Level Panel on Threats, Challenges, and Change, A More Secure World: Our Shared Responsibility) ICISS 의 보고서가 담고 있는 보호책임의 개념을 대부분 받아들였으며, 이를 유엔차원에서 이행해야 할 핵심 원칙으로, 보호책임을 ‘새롭게 발전하는 규범’으로 보았다. 이후 2005년 유엔사무총장의 보고서 (Report of the Secretary-General, In Larger Freedom: Towards Development, Security, and Human Rights for All) 역시 보호책임의 개념을 받아들이고, 국제사회가 적극적으로 이행해 나아가야 할 규범이라 소개한다. 이후 보호책임의 핵심 내용이 2005년 세계정상회의 결과물에 포함되고 이 선언문이 유엔 총회에 결의 (2005 World Summit Outcome, A/RES/60/1 (2005))로 채택됨에 따라, 보호책임은 국제사회가 추구해야 할 하나의 원칙으로 자리잡게 되었다. 또한 이후 유엔안전보장이사회의 ‘무력분쟁에서의 민간인 보호에 관한 결의 (Protection of Civilians in Armed Conflict, S/RES/1674 (2006))’와 ‘수단 상황에 대한 고려 (Concerning the Situation in the Sudan, S/RES/1706 (2006))’의 결의에서 유엔총회에서 채택된 보호책임의 중요성이 재차 강조됨에 따라, 보호책임은 단순한 사고의 전환을 꾀하는 용어에서 보다 규범적 지위를 갖춘 실질적인 인권보호 원칙으로 발전하게 된다. 보호책임을 언급한 네 개의 주요 문서는, 보호책임의 구체적 내용 및 보호책임 주체에 대하여 일정 부분 합의를 보이고 있으나, 보호책임이 적용될 수 있는 상황 및 권한의 주체에 대하여는 대립된 입장을 보이기도 한다. 이러한 다양한 해석은 보호책임의 이해에 혼란을 가하고 있다. 보호책임은 심각한 인권유린에 대하여 국제공동체 전체가 합의하여야 할 하나의 원칙으로 받아들여지고 있으며, 이는 구체적 이행의 근거를 제시하는 이론과, 그 이행과정에서의 행위 원칙을 포함하고 있는 포괄적인 개념으로 이해될 수 있다. 보호책임은 그 논의와 이행의 발전 과정 속에서 필연적으로 보여지는 정치적 고려를 배제할 수 없으며, 이는 보호책임이 국가들의 의사에 반하는 권리 의무를 창설하여 구체적 법적 결과를 가져오는 ‘책임’의 의미가 아닌 ‘책무’로 이해될 수 밖에 없다는 한계를 보여준다. 실제 보호책임을 법적 책임으로 보기에는 그 주체와 객체 및 이행의 근거가 불명확하다는 내재된 제약이 있다.
보호책임은 ‘책임’의 근거를 개별 국가의 주권에서 도출하는 이론적 틀을 가지고 있다. 따라서 개별 국가는 보호책임하에서 주권 국가로서 자국민의 인권을 보호할 책임이 있다고 해석되며, 이러한 책임으로서의 주권은 국제공동체 전체에 대하여 지니는 책임이 된다. 이와 같은 해석은 국가와 국민의 대내적 주권위임 관계에서의 필연적 결과로, 그 내용 자체가 새로운 것은 아니다. 그러나 지금까지 국제법상 주권개념은 다른 국가와의 관계에서 주장되는 대외적 주권에 국한되었으며, 권리적 측면이 강조되어 왔다. 따라서 주권 개념을 바라보고 그의 이행을 주시하는 관점이 주권을 위임한 국민에 있는 것이 아닌 국제공동체가 된다는 것은 흥미로운 발상이 아닐 수 없다. 또한 국가 역시 국제적 차원의 이행이 아닌 국내적 이행에 대하여 국제적 책임을 지닌다는 것 역시 많은 의미를 함축하고 있으며, 이는 국제법의 새로운 과제가 될 것이다. 한편 개별 주권 국가가 자신의 책임을 이행하지 못하거나, 이행할 의사가 없을 때, 이러한 보호책임은 이차적 책임 주체인 국제공동체에게 이전된다. 일차적 책임 주체와 이차적 책임 주체의 관계는 국제형사재판소의 재판관할권의 ‘보충성의 원칙 (complementarity principle)’과 유사한 형태를 가진다. 따라서 이는 보충성의 원칙의 한계점 역시 답습하게 될 여지가 있다. 개별국가의 무능력을 기준으로 보호책임의 이행 여부를 판단하는 데에는 그 기준의 불명확성과 판단 주체의 한계로 인한 많은 어려움이 예상된다. 따라서 국가가 직접 가해자가 되어 이행의 의사가 없음을 증명하지 않는 이상, 이차적 보호책임이 제기될 여지가 없을 것이다. 현재 보호책임의 보충성 원칙에 따른 책임관계 설정은 오히려 인도적 목적을 위한 집단안보체제의 가동에 일차 책임 주체의 실패라는 조건을 제시함으로써, 효과적인 인권보호를 방해 할 수도 있다.
보호책임은 예방의 책임, 대응의 책임, 재건의 책임 세 가지 단계로 구분된다. 이와 같은 삼 단계적 접근은 실제 분쟁 후 지역에 대한 평화유지군 활동에서 지속적으로 강조되어 왔다. 특히 기존의 인도적 간섭이 대응의 책임 단계만을 의미한 반면, 보호책임은 책임의 범위를 예방과 재건으로 확장시킨다. 실제 1990년대 인도적 간섭의 대상이 된 국가들이 오늘날 ‘실패한 국가 (failed states)’로 평가되어 또 다른 문제를 야기하고 있음을 고려할 때, 보호책임에서의 사전적 사후적 조치의 강조는 충분한 의의를 가진다. 보호책임의 주체는 예방의 책임, 대응의 책임, 재건의 책임의 삼 단계의 연속적인 의무를 고려하여 책임을 이행해 나아가야 할 것이다. 한편 보호책임의 개별 단계마다 국제법 상 새로운 문제가 제기될 수 있다. 예방의 책임의 효율적 이행에 있어서는 ‘사전경고 (early warning)’ 체제가 마련되어야 할 것이다. 그러나 이와 같은 체제가 확립되기 이전에는 예방의 대상을 어떻게 설정할 것인가가 문제 될 것이다. 이는 실패한 국가 논의의 맥락하에서 이루어질 것이다. 보호책임에서의 대응의 책임은 그 이행에 있어 무력사용을 전제로 한다. 언제, 누가, 그리고 어떻게 개입할 수 있을지에 대하여 무력개입에 있어서의 6가지 원칙을 제시된다. 무력개입은 제한된 상황에서, 정당한 권한 하에 최후 수단이어야 하며, 이는 정당한 의도와 적정한 방법, 그리고 합리적인 결과를 필요로 한다. 이는 다시금 ‘정당한 전쟁 이론 (Just War Theory)’을 등장시키는 것은 아닌지 의문이다. 실제 보호책임을 이행할 수 있는 권한에 대하여, 모든 보고서는 일차적 권한이 유엔안전보장이사회에 있음에 대하여 이의를 제기하지 않는다. 안전보장이사회가 보호책임 이행에 실패할 경우 보조적으로 총회와 사무총장의 역할이 강조될 것이다. 그러나 이러한 일차적 권한의 부재 시 보호책임의 이행이 지역 안보기구 혹은 개별국가에 의하여 이루어질 수 있다는 여지를 남겨둠으로써, 국제법상 무력사용에 관한 일반원칙을 저해할 우려가 있다. 이는 무력사용에 관한 권한을 유엔을 통한 집단안전보장체제에 위임하고, 안전보장이사회의 사전 승인을 필수적 전제로 하고 있는 국제법에 반하는 행위로서, 일방적 간섭이 보호책임의 명분 하에 이루어질 수 있다는 문제를 남긴다. 재건의 책임 역시 ‘국가건설 (State-Building)’의 맥락에서 다양한 국제법상 문제가 제기될 수 있을 것이다.
집단안보 체제 외에서의 무력사용은 보호책임의 목적이라 하더라도 국제법상 무력사용금지원칙에 의해 허용될 수 없다. 따라서 보호책임은 집단안보체제 하에서 이루어져야만 하며, 이는 향후 개념의 발전을 통하여 명백하게 정립되어야 할 사항이기도 하다. 물론 보호책임의 이행을 기존의 집단안보체제에만 의존하는 것은 보다 적극적이고 실질적인 보호체제를 요구하는 보호책임의 진정한 취지와 어긋날 수도 있다. 그러나 보호책임의 이행 역시 무력사용금지원칙의 강행규범적 지위를 인정하는 국제법의 틀 내에서 이루어져야 할 것이다. 보호책임은 인간안보를 집단안보의 범위에 포함함으로써, 집단안보 체제의 목적과 범위를 확대시킬 수 있다는 의의를 가진다. 나아가 인간안보를 집단안보의 핵심으로 정함에 따라, 보다 정당한 결정과정의 필요성이 강조된다. 안전보장이사회는 보호책임의 개념을 수용하고 이를 적극적으로 이행해 나아가야 할 것이다. 또한 기존의 평화유지군 활동 범위는 보호책임의 단계에 따라 확대될 것이며, 평화유지군 활동의 행위 원칙인 동의성의 원칙, 중립성의 원칙 및 무력불사용 원칙에 영향을 미칠 것이다.
보호책임이 국제법상 갖는 함축적 의미는 무한하다. 특히 보호책임의 전제인 인간안보와 주권의 재해석을 통한 국제공동체와의 관계 설정은 보호책임이 국제법에 미치게 되는 가장 큰 영향일 것이라고 본다. 보호책임의 의의는 보호책임이 국제법상 구속력 있는 원칙으로 발전하여 특정한 법적 책임 관계를 창출하고, 이에 따른 책임의 이행과 불이행의 법적 결과를 발생시킨다는 법적 문제보다는, 앞서 언급한 두 개념의 재해석에 의하여 국제법이 보다 인간 중심적으로, 공동체 중심적으로 변화함을 보여주는 것에 있다. 보호책임의 국제법상 지위에 관하여는 다양한 변수가 있을 것이며, 이의 법제화에 대하여는 많은 국가들이 반대할 것임이 분명하다. 다만 이러한 보호책임이 국제 관습법으로 발전할 가능성은 무시할 수 없을 것이다. 평화유지군 활동의 이행방법의 변화는 하나의 관행의 증거가 될 것이고, 지금까지의 관련 문서들은 보호책임에 관한 법적 확신을 보여줄 것이다. 보호책임이 보다 적극적인 인권보호의 원칙으로 발전할 것인지, 단지 국제법의 변화하는 방향을 보여주는 하나의 개혁적인 개념으로 머물 것인지는 지켜보아야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A Study on the Responsibility to Protect in International Law

The concept of “the responsibility to protect” was introduced as an alternative conception of “humanitarian intervention” by the International Commission on Intervention and State Sovereignty in 2001. The responsibility to protect signified a marked shift in the discussion of international law around the principle of sovereignty and intervention, theoretically and practically, and the core of this shift involves reconciliation of opposing concepts: sovereignty and intervention. The concept of sovereignty is reinterpreted to involve certain responsibilities toward the international community as well as its populations; and thus, paradoxically, intervention of the international community is justified by the very concept of sovereignty, and is enforced to implement this mutual responsibility. The responsibility to protect is thus emphasized in the context of contemporary security circumstances: responsibility to protect not only for “saving strangers” but also for maintaining “common security.” In this respect, demands also occurred that the international community should share responsibility for a “more secure world.”
The concept of the responsibility to protect has been widely discussed among scholars and politicians, and several states have declared their position on the responsibility to protect in their foreign policy. The concept has also been discussed in the context of specific situations: addressing the ongoing crisis in Darfur and recently in Burma. Indeed, the concept of the responsibility to protect emerged as a new political, legal, and operative principle, and all these complex aspects reflect the flexibility on understanding the concept. Consequently, the responsibility to protect draws a variety of discussions from the perspective of international law, not because the concept becomes a rule, but because the concept encompasses all processes to achieve the purpose of the responsibility to protect. Thereby the concept implies and reflects emerging challenges to the fundamental grounds in international law, either practically or conceptually. Moreover, the responsibility to protect envisages the responsibility of a state towards the international community, and vice versa, and this legal relationship is bound to shape the direction of international law for the coming century. Recognizing the significance of the concept in international law, study on the range of intentions and extensions in the concept of responsibility to protect is an imperative topic in international law. The concept of responsibility to protect will continue to stand at the center of current discussions challenging international law, and as such is worthy of study.

목차 (Table of Contents)

• CONTENTS
• Chapter One. Introduction 1
• I. Background of the Study 1
• II. Subject and Purpose of the Study 3
• III. Structure of the Study 6
• Chapter Two. Development of the Responsibility to Protect 8
• I. Background of the Responsibility to Protect 8
• 1. The Changing Concept of Security 8
• 1.1. Defining Security in International Law 8
• 1.2. The Broadening Concept of Security 10
• 1.3. The Concept of Human Security in International Law 12
• 2. The Changing Concept of Sovereignty 13
• 2.1. Defining Sovereignty in International Law 13
• 2.2. The Relative Concept of Sovereignty 15
• 2.3. The Narrowing Scope of State Sovereignty 17
• 3. Reconciliation of Sovereignty and Intervention 19
• 3.1. Principle of Non-Intervention 19
• 3.2. Intervention for Human Rights Protection 20
• 3.3. Interrelated Concepts for Intervention 23
• II. Conceptualizing the Responsibility to Protect 24
• 1. The Origin: Humanitarian Intervention 24
• 1.1. Definition and Practices 24
• 1.2. Criticism: Legality and Legitimacy 28
• 1.3. Failure of Humanitarian Intervention 31
• 2. Progress in the Concept of the Responsibility to Protect 32
• 2.1. ICISS Report: The Responsibility to Protect 32
• 2.2. High-Level Panel Report: A More Secure World 34
• 2.3. Report of the Secretary-General: In Larger Freedom 35
• 2.4. General Assembly and Security Council Resolutions 36
• 3. Consensus and Conflicts on the Interpretation of the Responsibility to Protect 38
• 3.1. Different Views: Applicable Situations and Authoritative Actors 39
• 3.2. Converging Views: Components of Responsibility and Responsible Holders 42
• 4. Comprehensive Understanding of the Concept 44
• 4.1. Positive Responsibility to Protect Human Rights in Serious Situations 44
• 4.2. Comprehensive Principle 46
• 4.3. Political and Legal Consideration 47
• III. Normative Status of the Responsibility to Protect 49
• 1. Responsibility to Protect as a Norm 49
• 2. Legal Significance of the Resolutions 51
• 2.1. General Assembly Resolution 60/1 51
• 2.2. Security Council Resolution 1674 52
• 3. Prospects of the Responsibility to Protect as Customary International Law 54
• 4. The Responsibility to Protect as a Soft Law 56
• IV. Summary 59
• Chapter Three. Implementation of the Responsibility to Protect 61
• I. Examining the Features of Responsibility 61
• 1. Clarification of the Meaning of Responsibility 61
• 2. Distribution of Responsibility 63
• 2.1. Responsible Subjects in the Responsibility to Protect 63
• 2.2. Relationship between Primary and Secondary Responsibility 65
• 2.3. Complementarity Principle 66
• 2.4. Directions of the Responsibility 68
• 3. Rationales of the Responsibility 70
• 3.1. Sovereignty as Responsibility 71
• 3.2. Collective Responsibility 74
• 4. Remaining Questions 77
• II. Three Continuum Responsibilities 79
• 1. Responsibility to Prevent 79
• 1.1. The Meaning of the Prevention 79
• 1.2. Direct Prevention Measures 82
• 1.3. Preventing Failed States 84
• 2. Responsibility to React 87
• 2.1. The Meaning of the Reaction 87
• 2.1. Principles for Military Intervention 88
• 2.2. Authority on the Military Intervention 92
• 2.3. Reviving Just War Theory 94
• 3. Responsibility to Rebuild 97
• 3.1. The Meaning of the Responsibility to Rebuild 97
• 3.2. Post-Intervention Obligations 98
• 3.3. Unintended Consequences 100
• 4. Conflicting Principles in the Responsibility to Protect 101
• 4.1. Human Rights Principle in International Law 102
• 4.2. Conflicts on the Principle of Sovereign Equality 103
• 4.3. Conflicts on the Prohibition of Use of Force 105
• III. Responsibility to Protect under the Collective Security System 108
• 1. Expanding the Purpose and Scope of Collective Security 108
• 2. Centering Human Security in Collective Security 111
• 3. Reflecting Concerns on the Legitimacy of the Security Council 112
• 3.1. Security Council as a Decision Maker 112
• 3.2. Veto Power Limitation 115
• 4. Implementing through the Peacekeeping Operation 118
• 4.1. Expanding Scope of the Peacekeeping Operation 118
• 4.2. Changing Doctrines of Peacekeeping Operation 120
• IV. Summary 123
• Chapter Four. Conclusion 125
• BIBLIOGRAPHY 129
• ANNEX 143
• ABSTRACT 149
• 국문초록 151