計劃保障請求權(행정계획과 신뢰보호)에 관한 고찰

국문 초록 (Abstract)

행정계획의 존속을 私人이 信賴하였음에도 행정청이 事後에 그 계획을 변경 또는 폐지하는 경우, 그 사인은 보호되어야 하는 것이 아닌가의 문제가 있다. 이것이 계획보장청구권의 문제이다. 역시 신뢰보호의 원칙이 적용되어야 할 것이다. 행정절차법 제58조는 이에 관해 명문의 규정을 두고 있다. 계획행정청이 행정계획을 폐지 또는 변경을 하는 경우에 이해관계인이 이러한 계획변경의 폐지나 변경에 대응하여 計劃存續이나 기존 계획으로 변경시켜 달라고 도시계획변경신청을 한 경우 법규상 이러한 신청권은 근거법률이 명시적으로 사인의 신청에 의해 행정청이 행정처분을 하는 경우에 인정된다. 도시계획법 등에서처럼 이러한 규정이 없는 경우 條理上 신청권을 인정할 수 있을 것인가? 이에 대한 논의가 바로 계획변경청구권, 그 중에서도 특히 계획보장청구권의 인정 여부이다.판례는 도시계획과 같이 장기성․ 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떠한 사정의 변동이 있다고 하여 지역 주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해줄 수도 없는 이치이므로 피고가 원고의 도시계획시설 변경신청을 불허한 행위는 抗告訴訟의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다(대판 1984.10.24, 84누227)고 판시하여 계획변경청구권의 법리를 부정하고 있다.
행정계획은 법적 拘束力의 유무에 관계없이 국민생활에 커다란 영향을 줄 뿐만 아니라 국민 스스로도 이를 생활의 기준으로 하는 경우가 적지 아니하다. 따라서 행정계획을 신뢰하여 경제적 투자나 기타 활동을 한 私人이 계획의 변경으로 인하여 손실을 입는 경우도 있을 수 있다. 이와 같이 행정계획이 함부로 변경되거나 실시되지 않음으로 인하여 이를 信賴하여 행동한 국민에게 부당한 損害를 입혔을 경우에 어떠한 權利保護策이 있는 것일까. 이 점에 대하여 현행법은 일정한 損失에 대하여 계획의 시행으로 인한 것으로, 보상의무를 규정하고 있는 예도 있기는 하나 대부분 그러한 규정이 없다. 독일의 경우에는 “計劃保障請求權(Plangewährleitungsanspruch)‘의 문제로 대처하고 있지만, 우리나라의 경우에는 보상을 통한 구제가 적절하다는 것이 일반론이다.
물론 행정계획은 국민생활에 영향을 미치는 바가 크므로 구체적 상황에 따라 그 내용의 수정이 불가피한 경우가 있다. 그렇지만 행정청이 일단 작성(작성․결정)한 계획의 자의적 변경은 신의에 반하는 것으로 국민에게 불측의 損害를 가져다준다. 그러므로 계획을 신뢰하여 구체적 행위에 착수한 사인에게 있어서는 일정한 범위에서 함부로 계획의 변경을 허용하지 아니하는 “信賴利益”(이를 ‘計劃保障請求權’이라 할 수도 있을 것이다)이 보장되어야 할 것이다. 다만, 계획의 적법한 변경으로 인한 신뢰이익의 보상은 불법행위책임의 문제로 다룰 것이 아니라, 행정행위의 철회로 인한 손실보상 법리에 준하여 오히려 손실보상의 문제로서 다루는 것이 옳다.
최근 우리 대법원이 거듭하여 일반적인 計劃請求權이나 計劃變更請求權을 인정하지 않고 있지만, 계획 관련의 개별 法令이 특정 사인의 보호를 위한 규정을 두고 있다면 그 사인은 計劃保障請求權이나 計劃變更請求權을 가진다고 보아야 할 것이다.