토지재산권의 가치보장과 개발이익 환수의 한계 -개발부담금제도를 중심으로- = The Value Guarantee of Land Property and Limitation on Recapture of the Development Profits -Focused on the System of Development Charges-

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The recapture system of development profits in Korea means the system collecting 25% of the surplus of the increase in normal land prices under the name of development charges that has been generated due to land development projects stipulated in the law. This system is similar to the taxation system and different from the former user fee system levying the charges on landowners who got accidental profits outside the development projects in order to cover the cost of the established development projects.
As the constitution guarantees the freedom using a proper value of his or her land(the right of land value use) and also can limit it for the public weal, if the recapture of the increases in land prices, the criteria of the profit recapture, is very necessary, levying the development charges could be justified by means of limiting the right of land value use. But the principle of the law clarity and the rule of prohibition on excessive restriction must be observed in case of levying development charges, otherwise the nature of the right of land value use can be infringed.
The Constitutional Court ruled in judgement of the law about the petitions of 14 cases and 21 provisions on the system of recapture of the development profits that all except 1 provision are constitutional. Nevertheless, petitions against recapture of the development profits don't cease and as there are remaining unconstitutional elements that infringe the no taxation without representation, the principle of the law clarity, the guarantee of the right of land value use, and the rule of prohibition on excessive restriction, the improvement is demanded.
Among the development projects that are enumerated by the law, most of them are public utilities and the project performer does the projects with his or her land, expense, toil, and so forth. In this respect, it is doubtful of the justification that levying the development charges on the increases of land prices got from the project result in that the legislation purpose, such as the prevention of land speculation, recapture of unearned income. etc. must be accomplished. And the law authorizes the sub-laws to decide the scale and range of development projects, but this can be unconstitutional, in connection with the rule of the comprehensive legislation ban and of the no taxation without representation.
Normal land prices, the criteria for levying development charges, must be clarified by the law so that fair market prices or fairly appraised prices must become normal land prices, and then must become the criteria of the increases of normal land prices which do not infringe the right of land value use. As the surplus of increases in normal land prices, the development profits, is generated typically when the developed land is transferred, by means of unclear pricing decision recapturing the development profit that is still not realized or unknown when it'll be realized can violate the limitation of property(the right of land value use) restriction or the rule of prohibition on excessive restriction.

국문 초록 (Abstract)

한국의 개발이익환수제도는 법률이 정하는 토지개발사업 지역 내에서 그 사업을 함으로써 발생한 지가상승분 중 정상지가상승분을 초과한 부분의 25%를 개발부담금이라는 이름으로 징수하는 제도이다. 이 제도는 조세제도와 유사하고, 일정한 개발사업의 비용에 충당하기 위해 그 개발사업 밖에서 우연히 이익을 본 토지소유자에게 부과하는 종전의 수익자부담금제도와 차이가 있다.
헌법은 개인이 소유하고 있는 토지의 정당한 가치를 향유할 자유(토지가치권)를 보장하는 한편 공공복리를 위해서는 이를 제한할 수 있으므로, 개발이익환수의 기준이 되는 토지가격증가분이 공공복리를 위해 그 환수의 필요성이 절실하다면 이는 토지가치권의 제한으로서 개발부담금의 부과는 정당화될 수 있다. 그러나 개발부담금을 부과함에 있어서도 법률명확성의 원리나 과잉금지원칙이 준수되어야 하며 그렇지 못하면 토지가치권의 본질을 침해하게 된다.
헌법재판소는 개발이익환수제도에 대해 14개 사건, 21개 조문에 대한 위헌법률심판에서 1개 조문을 제외한 20개 조문은 모두 헌법에 합치된다는 결정을 선고하였다. 그럼에도 불구하고 개발이익환수제도에 대한 헌법소원은 그치지 않고 있으며, 헌법상 조세법률주의, 법률명확성의 원리, 토지가치권 보장, 과잉금지원칙 등에 위배되는 위헌적 요소가 제거되지 않고 잠재하고 있으므로 그 개선이 요구된다.
법률에서 열거된 개발사업의 종류는 대부분 공익사업인데 사업시행자가 자기소유의 토지에, 자기의 비용으로, 자기가 개발하여 지가를 상승시킨 부분에 대하여 개발부담금을 부과하는 것이 토지투기방지, 불로소득 환수 등과 같은 입법목적을 달성하는데 그 정당성이 있는지 의문이고, 또 법률은 개발사업의 범위와 규모를 하위법에서 정하도록 위임하였으나 개발사업의 종류를 하위법에서 정하는 것은 헌법상 포괄위임입법금지 원칙, 조세법률주의에 반할 수 있다.
개발부담금 부과기준이 되는 정상지가는 정당한 거래가격 또는 정당한 평가가격이 되도록 법률로써 명확하게 하여 토지가치권을 침해하지 않는 정상지가상승분의 기준이 되어야 한다. 정상지가상승분을 초과한 토지가격 증가분은 개발이익으로서 이는 개발한 토지를 양도할 때에 발생하는 것이 원칙이며, 아직 실현되지도 않은 또는 언제 실현될지도 알 수 없는 개발이익을 불명확한 가격결정 방법으로 환수한다면 이는 재산권(토지가치권) 제한의 한계 내지 과잉금지원칙에 위배될 수 있다.

참고문헌 (Reference)

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6 김상용, "토지법" 법원사 2004

7 건설부, "토지공개념의 확대방안" 1989

8 이선영, "토지가치권론" 법원사 2006

9 정희남, "일본과 영국의 개발이익환수제도" 국토연구원 2003

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12 이선영, "부동산감정평가 및 가격공시법론" 리북스 2010

13 황해봉, "도시재개발과 개발이익환수제도" 법학연구원 (31) : 653-684, 2009

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