재건축 개발이익 환수제도의 헌법적 의의와 그 한계 = Constitutional Significance and Limitations of the Reconstruction Development Gains Return System

국문 초록 (Abstract)

주택정책의 성공 여부는 정권의 성패와 직결되는 사안이다. 그러나 부동산정책은 정권의 교체 여부와 상관없이 큰 실효를 거두지 못하고 있으므로 그 원인은 무엇이며 그 해결방안은 어떤 것이 있는지 살펴보는 것은 의미가 있다고 생각한다.
재산권의 사회적 구속성을 인정하고 사회국가원리를 지향하고 있는 현대국가에서 개발이익환수 자체를 거부하는 견해는 찾아보기 어려우므로, 앞에서 살펴본 두 상반된 견해는 ‘환수 자체’가 아니라 ‘환수 범위(정도)’ 및 ‘환수 방법’에 대해 이견을 보이는 것으로 정리할 수 있다. 다만, ‘환수의 정당성’이 ‘환수방법 등에 대한 정당성’을 담보하는 것은 아니므로 현재 우리나라에서 시행되고 있는 재건축 개발이익환수제도 유형에는 어떤 것이 있으며 문제는 무엇인지 알아보는 것은 의미가 있다.
그리고 우리나라의 환수방법에 대해 연구한 결과, 다른 입법례처럼 조세 및 부담금(현금환수)을 중심으로 하고 있고 그 외에 초과용적률의 일정 비율 만큼 소형주택의무건설ㆍ기부채납(현물환수) 및 정부의 제한적 시장참여 등(기타 방법)이 시행되고 있다는 것과 특히, 재건축부담금(현금환수)와 소형주택의무건설(현물환수)의 경우 다음과 같은 문제가 있다는 것을 확인할 수 있었다.
우선 현금환수방법 중 핵심사항인 재건축부담금의 문제점과 개선방안은 ‘법적 성격 논란’, ‘위헌성 검토’ 및 ‘법적 개선방안’으로 나누어 살펴볼 수 있다.
첫째, ‘법적 성격 논란’에 대한 부분이다. 헌재는 부담금의 법적 성격을 판단함에 있어서 명확한 기준은 제시하지 않은 채 사안별로 판단하고 있으나, 이는 적절하지 않으며 원칙 없는 판단이라는 비난에서 자유롭지 못하다. 우선 입법자의 의견을 존중할 필요가 있으며, 무엇보다도 구분의 중요성만큼 명확하고 일관된 기준이 제시되어야 할 것이다.
둘째, ‘위헌성 검토’에 대한 부분이다. 이는 ‘포괄위임입법금지원칙 위배 여부’, ‘재산권 침해 여부’ 및 ‘평등권 침해 여부’ 측면에서 검토할 수 있다. ①재건축부담금은 국토교통부장관이 종료시점의 주택가액을 조사 산정할 수 있도록 포괄적으로 위임함으로써 포괄위임입법금지원칙을 위배하고 있다. ②재건축부담금은 ‘목적의 정당성’과 ‘수단의 적합성’은 달성하였으나, ‘침해의 최소성’과 ‘법익의 균형성’은 달성하지 못함으로써 과잉금지원칙을 위배하고 있다. ③재건축부담금은 개발부담금과 비교할 때, 합리적 이유 없이 자의적으로 재건축사업자와 개발사업자를 차별하는 것이므로 평등권을 침해하고 있다.
셋째, ‘법적 개선방안’에 대한 부분이다. ①재건축부담금의 개시시점은 건축심의 등을 거쳐 설계를 확정하는 단계인 사업시행인가 내지 적어도 조합설립인가일을 기일로 수정하여야 할 것이다. ②재건축부담금의 공제되는 비용에는 준공이후 필연적으로 소요되는 취등록세를 포함하고, 재건축사업 시 부득이 발생한 일조권 또는 조망권 침해로 인해 발생한 보상금도 비용에 포함시켜야 할 것이다. ③재건축부담금은 양도 시 주택가격이 하락한 경우에는 발생한 양도손실금과 함께 적정이자까지 포함하여 환급하는 제도적 장치가 마련되어야 할 것이다.

다음으로 현물환수방법 중 핵심사항인 소형주택의무건설의 문제점과 개선방안은 ‘법적 성격 논란’, ‘위헌성 검토’ 및 ‘법적 개선방안’으로 나누어 살펴볼 수 있다.
첫째, ‘법적 성격 논란’에 대한 부분이다. 용적률의 법적 성격은 일단 재량행위에 해당하나 일정부분 기속된다는 의미에서 ‘기속적 재량행위’ 보는 것이 타당하다고 생각한다.
둘째, ‘위헌성 검토’에 대한 부분이다. 이는 ‘신뢰보호의 원칙 여부’, ‘재산권 침해 여부’ 및 ‘평등권 침해 여부’ 측면에서 검토할 수 있다. ①‘소형주택의무건설’은 이후 개정을 통하여 ‘전세 용도’를 삭제하고 ‘장기 및 영구임대’만으로 활용할 수 있도록 개정한 것은 당초 입법 취지와 거리가 있을 뿐만 아니라 신뢰보호의 원칙을 위배하고 있다. ②‘소형주택의무건설’은 다른 대체방법이 있음에도 불구하고 이를 고려하지 않음으로써 수단의 적절성과 침해의 최소성을 위반하고 있으며, 법익의 균형성도 달성하지 못한 것으로 보인다, ③재개발사업과 재건축사업은 전혀 다른 사업이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 현재 비슷한 수준의 소형주택건설의무를 부과하는 것은 ‘서로 다른 것을 같게’ 취급함으로써 실질적 평등원칙을 위배하고 있다.
셋째, ‘법적 개선방안’에 대한 부분이다. 소형주택의무건설 제도가 많은 문제를 포함하고 있는 것은 사실이나, 별다른 행정적ㆍ재정적 지원없이 주거복지 실현에 직접 도움을 주므로, 존속 자체는 존재의 의미가 있다. 환수의 불가피성과 그 획일적 적용에 따른 문제점을 최소화하는 대안으로서 ‘선택권 부여’가 타당하다. 이는 누구나 처한 환경이 다르다는 점에 착안하여 인위적으로 특정한 방법을 강요하지 않고 부담자로 하여금 선택할 수 있도록 하므로, 이전 방법보다 헌법적 문제를 최소화할 수 있을 것으로 보인다.
지금까지 연구의 필요성과 그 성과에 대해 정리하였는데, 본 연구는 아래 세 가지 측면에서 의의를 찾을 수 있다.
첫째, 재건축 시 적용되는 용적률을 결정한다는 것은 ①「헌법」 제122조에 근거한 토지의 최유효 이용의 결과라는 것과 ②재량행위에 속하나 일정한 한계가 있다는 의미에서 그 법적 성격을 기속적 재량행위라는 것을 재확인하였다.
둘째, 재건축개발이익에 대한 현물환수의 일환으로 시행되고 있는 소형주택의무건설의 법적ㆍ현실적 문제점을 지적하고, 그 대안으로서 시장의 선택권 보장과 제도운영 시 고려해야 할 일정한 기준(환수기준ㆍ환수대상ㆍ환수정도)을 제시하였다.
셋째, 재건축 개발이익환수 제도의 개선방안을 제안하면서, 재건축 정책 입안 시 고려해야 할 헌법 기준을 알아보고, 재건축사업에 대한 정부의 기존 시각에 문제는 없었는지 정리한 후 본격적으로 시행될 예정인 재건축부담금 제도의 개선안을 정리한 것은 본 연구의 성과라고 생각한다.
본 연구가 발간된다면 논문 주제의 성격상 비법학 분야 특히 부동산학 분야에서도 참고할 것이므로 구성 및 표현-‘최유효 이용’의 헌법적 근거 제시 등-에 있어서 친숙하게 받아들여질 수 있도록 고민하였는데 잘 반영되었는지 조심스럽다. 논문 주제가 인간의 행태에 기초한 사회현상이므로 다양한 학문 분야의 연구가 필요한 분야이므로, 이후의 연구에서 이러한 노력이 지속된다면 본 제도가 좀 더 현실을 잘 설명하고 건강한 법적 공동체를 만드는데 도움이 될 것이라고 생각한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• Ⅰ. 연구의 배경 1
• Ⅱ. 연구의 목적 4
• 제2절 연구의 방법과 범위 7
• Ⅰ. 연구의 방법 7
• Ⅱ. 연구의 범위 10
• 제2장 재산권보장과 토지공개념 13
• 제1절 재산권보장의 의의와 토지재산권의 특성 13
• Ⅰ. 재산권보장의 의의 13
• 1. 재산권의 의의 및 중요성 13
• 2. 재산권의 법적 성격 15
• 3. 재산권의 내용과 범위의 확장 18
• Ⅱ. 토지의 의의와 특성 20
• 1. 토지의 의의 20
• 2. 토지의 특성 21
• 3. 토지의 중요성 25
• Ⅲ. 토지재산권 보장의 헌법적 기초 26
• 1. 토지재산권의 의의 26
• 2. 토지재산권의 변천 27
• 3. 토지재산권 보장의 상대화 28
• 제2절 토지재산권 제한의 헌법적 근거와 한계 30
• Ⅰ. 토지재산권 제한의 의의와 특성 30
• 1. 토지재산권 제한의 의의 30
• 2. 토지재산권 제한의 특수성: 원인과 효과 32
• 3. 토지재산권과 주식소유권의 비교 33
• Ⅱ. 토지재산권 제한의 법적 근거 35
• 1. 토지재산권 제한의 헌법적 근거 35
• 2. 민법 일반원칙에 의한 토지재산권의 제한 38
• 3. 각종 특별법에 의한 토지재산권의 제한 42
• Ⅲ. 토지재산권 제한의 한계 45
• 1. 소급입법금지에 의한 제한의 금지(제13조 제2항) 45
• 2. 기본권보장의 요건과 기준(제37조 제2항) 46
• 3. 수용ㆍ사용ㆍ제한의 헌법적 요건(제23조 제3항) 48
• 제3절 토지공개념에 따른 토지재산권 제한의 근거와 한계 51
• Ⅰ. 토지공개념의 의의와 내용 51
• 1. 토지공개념의 의의 51
• 2. 토지공개념의 등장 배경 52
• 3. 토지공개념의 내용에 대한 헌법적 논의 53
• Ⅱ. 토지공개념의 헌법적 근거 54
• 1. 재산권의 사회적 구속성(제23조 제2항) 54
• 2. 국토의 개발계획과 균형발전(제122조 및 제120조 제2항) 55
• 3. 경자유전의 원칙 및 소작제 금지(제121조) 56
• Ⅲ. 토지공개념에 대한 찬반논란과 적용범위 58
• 1. 토지공개념 도입에 대한 찬반논란 58
• 2. 토지공개념 3법에 대한 논란과 헌법재판소 결정 60
• 3. 2018년 ‘대통령개헌안(改憲案)’과 토지공개념 논의 63
• 4. 토지공개념의 적용범위 65
• 제3장 재건축사업의 특징 및 개발이익 환수제도 현황 67
• 제1절 현형법상 개발이익 환수제도의 구조와 현황 67
• Ⅰ. 개발이익의 의의 및 유형 67
• 1. 개발이익의 의의 67
• 2. 개발이익의 유형 69
• 3. 개발이익의 적용범위 70
• Ⅱ. 개발이익 환수제도의 의의와 기능 71
• 1. 개발이익 환수제도의 의의 및 연혁 71
• 2. 개발이익 환수제도의 유형화 73
• 3. 개발이익 환수제도의 필요성 74
• Ⅲ. 개발이익 환수제도 현황 75
• 1. 조세에 의한 환수 75
• 2. 부담금에 의한 환수 76
• 3. 그 밖의 방법에 의한 환수 79
• 제2절 재건축사업의 특성과 개발이익의 환수 83
• Ⅰ. 재건축사업의 의의와 성격 83
• 1. 재건축사업의 의의 83
• 2. 재건축사업과 공공성(公共性) 85
• 3. 재건축사업의 기능과 파급효 86
• Ⅱ. 재개발사업과 재건축사업의 비교 87
• 1. 의의 및 연혁 87
• 2. 시행장소ㆍ사업주체ㆍ주요쟁점 88
• 3. 부과의무 89
• Ⅲ. 재건축사업의 공공성(公共性)과 개발이익환수 90
• 1. 재건축사업에서 개발이익환수 근거로서의 공공성(公共性) 90
• 2. 재건축사업에서 개발이익환수의 중요성 92
• 3. 재건축 개발이익 환수의 법적 성격과 유형 94
• 제3절 주요 국가의 개발이익 환수제도에 대한 비교법적 검토 97
• Ⅰ. 영국 97
• 1. 개발이익환수제도 연혁 97
• 2. 조세에 의한 환수 98
• 3. 비조세적 방법에 의한 환수 99
• Ⅱ. 미국 101
• 1. 개발이익환수제도 연혁 101
• 2. 조세에 의한 환수 102
• 3. 비조세적 방법에 의한 환수 103
• Ⅲ. 독일 105
• 1. 개발이익환수제도 연혁 105
• 2. 조세에 의한 환수 107
• 3. 비조세적 방법에 의한 환수 108
• Ⅳ. 일본 110
• 1. 개발이익환수제도 연혁 110
• 2. 조세에 의한 환수 111
• 3. 비조세적 방법에 의한 환수 112
• 제4장 재건축 초과이익 환수의 유형과 문제점 115
• 제1절 재건축 초과이익 환수의 의의와 유형 115
• Ⅰ. 재건축 초과이익환수의 의의와 성격 115
• 1. 재건축 초과이익의 개념과 도입배경 115
• 2. 재건축 초과이익의 의미와 비중 116
• Ⅱ. 재건축 초과이익 환수의 유형 118
• 1. 재건축 초과이익에 대한 현금환수 118
• 2. 재건축 초과이익에 대한 현물환수 119
• 3. 재건축 초과이익에 대한 그 밖의 방법에 의한 환수 120
• Ⅲ. 재건축 초과이익 환수에 대한 문제 121
• 1. 초과이익의 발생과 관련된 문제 121
• 2. 불로소득의 정의와 관련된 문제 123
• 3. 초과이익 환수 범위와 관련된 문제 124
• 제2절 재건축부담금의 의의와 문제점 125
• Ⅰ. 재건축부담금의 의의와 기능 125
• 1. 부담금의 의의 125
• 2. 재건축 초과이익과 재건축부담금 127
• Ⅱ. 법적 성격에 대한 논란 128
• 1. 법적 성격 검토 배경 128
• 2. 법적 성격에 대한 헌법재판소 결정의 문제점 130
• 3. 법적 성격 판단에서 입법자 의도 존중의 의미 131
• Ⅲ. 재건축부담금의 부과에 대한 문제 132
• 1. 재건축과 관련된 개발비용 등의 문제 132
• 2. 재건축부담금의 법적 성격 판단 기준 133
• 3. 경제상황의 변화에 따른 탄력적 적용의 필요성 136
• 제3절 재건축 초과이익에 대한 현물환수의 의의와 문제점 137
• Ⅰ. 현물환수의 의의와 성격: 소형주택의무건설, 공영개발 137
• 1. 현물환수의 의의 137
• 2. 현물환수제도의 도입 배경 138
• 3. 재건축 초과이익환수 중 현물환수 비중 139
• Ⅱ. 소형주택의무건설을 통한 주택공급의 의의 및 문제점 140
• 1. 제도의 의의 및 검토 배경 140
• 2. 소형주택의무건설의 주요 내용 141
• 3. 소형주택의무건설을 통한 주택 공급방법의 문제점 142
• Ⅲ. 공영개발(정부개입)에 의한 재건축사업의 의의 및 문제점 144
• 1. 제도의 의의 및 검토 배경 144
• 2. 공영개발(정부개입)의 주요 내용 146
• 3. 공영개발(정부개입)에 의한 주택 공급방법의 문제점 147
• 제5장 재건축 개발이익 환수방법에 대한 합헌성 검토 및 법적 개선방안 149
• 제1절 재건축부담금의 합헌성 여부 검토 149
• Ⅰ. 포괄위임입법금지 위배 여부 149
• 1. 문제 소재 및 검토 배경 149
• 2. 개발부담금과 재건축부담금의 위임범위 비교 150
• 3. 포괄위임입법 여부 판단 151
• Ⅱ. 재산권 침해 여부 152
• 1. 문제 소재 및 검토 배경 152
• 2. 재건축부담금 부과율의 문제점 154
• 3. 과잉금지원칙에 의한 재산권 침해 여부 검토 157
• Ⅲ. 평등권 침해 여부 160
• 1. 비교 대상 선정기준 및 심사척도 160
• 2. 개발부담금과 재건축부담금의 유사점과 차이점 162
• 3. 자의적 차별에 의한 평등권 침해 여부 검토 166
• 제2절 소형주택의무건설의 합헌성 여부 검토 169
• Ⅰ. 신뢰보호원칙 위배 여부 169
• 1. 문제 소재 및 검토 배경 169
• 2. 소형주택의무건설 및 임대주택의무건설 내용 비교 170
• 3. 소형주택의 임대주택 활용: 신뢰보호원칙 위배 173
• Ⅱ. 재산권 침해 여부 175
• 1. 문제 소재 및 검토 배경 175
• 2. 재산권 행사의 제한 여부 검토 176
• 3. 과잉금지원칙 위배: 재산권 침해 182
• Ⅲ. 평등권 침해 여부 186
• 1. 문제 소재 및 검토 배경 186
• 2. 재건축사업과 재개발사업의 동일성 여부 및 현물환수 비교 188
• 3. 다른 것을 같게 취급: 평등권 침해 190
• 제3절 재건축 개발이익 관련 법적 개선방안 193
• Ⅰ. 헌법적 기준에 부합하는 법적 개선 방향 193
• 1. 최소침해원칙을 통한 재산권 제한의 합리화: 환수방법에 대한 선택권 부여 193
• 2. 시장 상황에 맞는 주택 평형대 공급과 경제활동의 자유 197
• 3. 최유효 이용과 국토의 균형 있는 이용ㆍ개발ㆍ보전 199
• Ⅱ. 재건축사업 추진시 절차적 개선사항 201
• 1. 재건축의 특성에 맞는 정책 수립 201
• 2. 지방도시계획위원회의 구성 및 활동의 합리화와 투명성 제고 202
• 3. 용적률 결정 규정의 입법 취지에 충실한 법적용 205
• Ⅲ. 재건축부담금 부과에 대한 입법적 개선사항 207
• 1. 부과개시 시점을 추진위원회승인일에서 조합설립인가일로 변경 207
• 2. 인근 정상주택상승분 적용 및 부득이 발생한 보상금의 비용산입 209
• 3. 부담금 납부 후 양도가격 하락 시 이자가 포함된 환급제 실시 211
• 제6장 결론 213
• 참고문헌 219
• ABSTRACT 231