유럽연합의 자유안전사법지대(AFSJ) 거버넌스와 정책연구

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 3년차에 걸친 진행으로 첫째, 자유안전사법지대(AFSJ)의 거버넌스로 시스템과 행위자, 둘째, 자유안전사법지대(AFSJ)의 핵심 정책인 유럽시민의 기본권, 자유이동 및 역내안전과 사법협력, 셋째, 이민망명정책 및 자유안전사법지대의 논쟁적 이슈 등 3개 부분으로 구성하여 연차별로 집필한다.

첫째, 1990년대 이후 유럽연합의 핵심적 공동정책이 된 자유안전사법지대(AFSJ)의 제도적 발전, 정책과정 및 정책결정기구 등을 위시한 거버넌스 구조를 연구한다. 마스트리히트조약 체결시 정부간 조정에 위치하였던 내무사법협력(JHA)은 암스테르담조약 이후 자유안전사법지대(AFSJ)로 확대 개편된 이후 범죄에 관한 경찰사법협력과 국제적 협력 등으로 이슈영역이 확대되었다. 또한 자유안전사법지대는 초기 정부간 만장일치 합의에 기반한 의사결정에서 유럽의회가 개입하는 공동결정절차(codecision procedure)가 적용되어 통합과정에서 가장 취약한 부분 중 하나인 내부사법의 초국가화가 급진전 되었다. 이 과정에서 정책을 전담하는 유럽연합사법기구(EUROJUST) 및 유럽연합국경관리기구(FRONTEX) 등 관련 규제기구(regulatory agencies)가 잇달아 설립되어 이른바 자유안전사법지대의 대리인화(agencification)이라는 독특한 유럽적 거버넌스가 형성되었다. 1년차 연구에서는 본 내용을 종합하여 자유안전사법지대의 정책발전을 서술하고 구체적인 이슈영역과 정책과정을 통한 초국가화 및 관련 참여 행위자의 기능 등을 연구한다.

둘째, 자유안전사법지대(AFSJ)의 정책과 프로그램으로 유럽시민권(European citizenship)과 연계된 역내자유이동과 쉥겐협정 그리고 가장 핵심적 정책으로 범죄에 대한 경찰사법협력(PJCCM: Police and Judicial Co-operation in Criminal Matters)을 포함한 역내안전과 사법협력을 연구한다. 자유안전사법지대의 다양한 이슈는 시차를 두고 정책의 초국가화가 진행되고 있다. 일단의 자유안전사법지대의 정책영역을 구성하는 기본권과 쉥겐은 단일시장내 노동의 자유이동과 연계된 전통적인 시장통합정책의 진화로 2000년대 이후 공동체 방식의 정책결정이 적용되었다. 뒤이어 회원국간 첨예한 이해대립으로 정부간 조정에 위치하였던 범죄에 관한 경찰사법협력은 리스본조약 체결시 유럽연합운영조약 5장(TFEU Title Ⅴ)에 명기되어 일반입법절차(ordinary legislative procedure) 적용으로 사실상 자유안전사법지대 전 분야에서 유럽화가 진척되었다. 나아가 자유안전사법지대는 외교안보정책과 연계되어 정책의 국제화가 진척되고 있다. 2010년에 유럽연합과 미국간에 체결된 은행간 거래협정(SWIFT Agreement)은 역내안전과 대테러대응 부분에서 외교안보정책과 자유안전사법지대간 이슈간 연계 양상을 보여준다. 이러한 맥락에서 2년차 연구에서는 쉥겐, 범죄에 관한 경찰사법협력(PJCCM) 그리고 대테러 대응 등 시차를 두고 초국가화가 진척되고 있는 자유안전사법지대의 핵심정책의 발전과 구조를 연구한다.

셋째, 3년차 연구에서는 2000년대 이후 회원국간 첨예한 논쟁이 전개되는 이민망명정책의 유럽화와 연구하며, 자유안전사법지대의 논쟁적 이슈와 전망을 제기한다. 유럽연합 차원에서 규제조치가 확대된 이민망명정책은 국내정책의 한계로 유럽적 해결책을 요구하는 여론을 반영한 것이다. 많은 경우 국내의 정책결정자들은 선거와 여론을 의식하여 정치적 지지를 얻기 힘든 이슈를 유럽적 공동정책 혹은 조치로 전환하는데 이민망명정책은 대표적 예이다. 이러한 태생으로 자유안전사법지대의 주요 이슈로 다루어지는 이민망명정책은 국내정책보다 더욱 엄격한 초국가 조치를 동반한다. 따라서 본 정책에서 초국가 조치 제정시 일반입법절차 적용에도 불구하고 각료이사회 내에서 독일과 스웨덴 등 이민자가 집중된 주요 회원국의 정치적 의지가 깊숙이 개입한다. 동시에 본 정책은 난민할당제에서 확인 할 수 있듯 국민국가 영역의 정책이 급격히 유럽화 되면서 국가간 대립이 첨예한 이슈로 지목된다. 이러한 맥락에서 3년차 연구주제인 이민망명정책에서는 정책의 유럽화와 유럽적 규제조치 및 시스템을 집중적으로 연구한다. 끝으로 본 연구의 최종 단계에서는 유럽검찰국(European Public Prosecutor's Office) 설립 논의를 위시한 자유안접사법지대의 제반 논쟁적 사안 및 정책의 발전전망과 한계를 다룬다.