재생에너지 지역계획 수립을 위한 에너지-국토-환경계획 연계 방안 : 육상풍력-태양광발전을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 기후위기 및 RE100 등의 대응을 위하여 국가적으로 필요한 신재생에너지의 원활한 보급을 위한 에너지-국토-환경계획의 연계방안과 관련 제도의 개선방안을 마련하는 것이다.
신·재생에너지는 다양한 발전원이 있으나, 현재까지 국내에서는 육상풍력과 육상태양광이 대표적인 신·재생에너지 시설이며, 주민반대와 환경갈등의 대부분을 차지하고 있다. 하지만 육상풍력발전시설과 육상태양광발전시설로 인한 사회갈등은 주로 민원이나 주민 시위로 나타나며, 이를 제도적으로 해결하기 위한 정책이나 제도적 대응 방안은 거의 없다고 할 수 있으며, 주로 재생에너지 사업자의 부담으로 주민에게 지원금을 지급하는 형식으로 주민반대를 해소하고 있다. 재생에너지시설에 대한 주민-환경수용성을 높이기 위해서는 지자체가 주도하는 계획입지제도가 도입되어야 하나, 아직까지 실질적인 계획입지제도는 실행되지 않고 있다. 지자체 주도의 재생에너지 계획입지제도를 도입하기 위해서는 에너지-국토-환경계획을 연계하여 재생에너지시설의 보급 목표 설정이나 발전사업허가 단계에서부터 지자체 공간계획 및 환경계획에 부합하도록 하는 제도개선이 필요하다.
본 연구에서는 재생에너지 관련 에너지-국토-환경계획의 수립 현황과 내용을 살펴보고, 지자체가 수립하는 광역시·도 지역에너지계획, 도 종합계획, 시·군 기본계획, 시·도 경관계획, 시·군 경관계획, 시·도 환경계획, 시·군 환경계획 사례를 분석하여 현행 재생에너지 관련 계획의 문제점과 개선방안을 제안하였다.
해외 사례조사를 통하여 영국 스코틀랜드에서는 육상풍력과 해상풍력 발전사업허가와 환경영향평가의 시기·순서가 환경영향을 고려하여 다르게 운영하고 있으며, 육상풍력발전의 연접 개발로 인한 누적경관영향을 평가한 사례를 제시하였다. 해외 육상풍력발전 환경영향평가의 경관영향평가와 국내 환경영평가의 경관영향평가 사례를 비교하여 문제점을 분석하였으며, 향후 후속 연구를 통하여 환경영향평가의 경관영향평가를 개선할 필요가 있을 것이다.
1. 에너지
재생에너지는 대표적인 분산에너지이며, 최근 시행된 ｢분산에너지 활성화 특별법｣의 대표적인 발전원이다. 하지만 분산에너지 특성상 중앙정부가 아닌 광역-기초지자체에서 분산에너지 보급을 위한 계획이나 정책을 수립하여야 하나, 아직까지 재생에너지 관련 정책이나 계획은 중앙정부에서 수립하므로 광역-기초지자체의 정책이나 계획은 거의 없다고 할 수 있다. 또한 재생에너지 관련 정책이나 계획은 분산에너지 특성상 에너지-국토-환경과 연관성이 높으나, 국토-환경계획 연동제를 제외하면 에너지-국토-환경계획간 연계는 이루어지지 않고 있다.

에너지 관련 계획 중 지역에너지계획은 광역지자체나 기초지자체가 수립하나, 재생에너지 발전량 등에 관한 제시만 있을 뿐, 재생에너지시설 설치 현황이나 분포 등 공간계획과 관련된 내용은 제시되지 않고 있다. 특히 지역에너지계획은 ｢에너지법｣에 따라 수립되나, 지역에너지 수립 목적인 󰡔에너지기본계획󰡕이 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣이 폐지됨에 따라 법적 근거를 상실하여 현재 지역에너지계획의 수립 필요성이나 목적이 모호한 상태이다. 하지만 ｢분산에너지 활성화 특별법｣ 시행 등으로 재생에너지시설이 분산에너지로서 가지는 중요성이 점차 강조되고 있는 상황에서, 지역특성을 고려한 재생에너지 보급을 위해 지역에너지계획 수립은 필요할 것이다.
2. 국토
재생에너지의 분산전원 특성을 고려하여 지자체 공간계획의 근간인 도 종합계획, 시·군 기본계획, 시·도 경관계획 등 국토계획에서도 재생에너지 설치-허가 현황을 고려하여 지역 특성에 맞는 재생에너지 보급 방향을 설정하는 계획간 연계가 필요하다. 육상풍력과 육상태양광발전시설은 농지 및 산지일시전용허가를 받은 부지에 설치되며, 용도지역 변경은 이루어지지 않는다. 계통연계 문제 등으로 인하여 발전사업허가를 받은 재생에너지시설이 모두 설치되지는 않고 있어, 지역별 재생에너지 발전사업허가와 실제 설치된 발전시설 간 괴리가 발생하고 있다. 그러나 이러한 문제를 해소하기 위한 공간계획이 수립되지 않고 있는 실정이며, 이에 대한 시급한 제도개선이 필요하다.
3. 환경
재생에너지는 󰡔전력수급기본계획󰡕에서 보급 목표를 설정하나, 기후위기 대응을 위해 󰡔국가환경종합계획󰡕이나 시·도 환경계획, 시·군·구 환경계획에서도 󰡔전력수급기본계획󰡕과 연계하여 보급 목표 달성을 위한 보급 방향을 설정하는 계획 간 연계가 이루어질 필요가 있다. 하지만 재생에너지 관련 에너지-국토-환경계획은 중앙정부 부처별로 수립되고 타 계획에서 중요하게 고려하는 사항에 대한 연계가 거의 이루어지지 않는 문제가 있으며, 광역-기초지자체의 역할이나 참여는 매우 제한적인 것이 현실이다.
이와 함께 재생에너지 환경영향평가 사례와 환경부 ‘육상풍력 개발사업 환경성평가 지침’, ‘육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침’, ‘해상풍력발전 환경성 평가 협의 지침’ 등을 분석하여 재생에너지 보급의 환경 수용성을 개선하는 방안을 제안하였다.
또한 ｢분산에너지 활성화 특별법｣ 등 재생에너지 관련 계획의 주민공고·공람 기간-방법을 환경영향평가의 주민공고·공람 기간-방법과 비교하여 보다 실효적으로 재생에너지 관련 계획을 주민에게 공고하고 주민의견을 수렴하기 위한 제도 개선방안을 제안하였다.
본 연구에서는 재생에너지 관련 에너지-국토-환경계획의 연계방안을 다양한 사례 분석과 해외 사례조사를 통하여 제시하였으나, 광범위한 연구범위와 제한된 연구기간으로 인하여 각 계획 분야별 세부적인 개선방안까지 제시하지 못한 점은 아쉬운 부분이다. 향후 후속 연구를 통하여 에너지, 국토, 환경 분야별 계획의 연계방안 및 관련 제도 개선방안을 보다 세심하게 다듬어서 재생에너지 관련 계획 및 정책의 실효성을 높일 필요가 있을 것이다
주제어
재생에너지 보급 정책, 계획입지, 지역에너지계획, 시·군기본계획, 지역환경계획,

지역경관계획, 에너지-국토-환경계획 연계, 환경영향평가, 주민공고·공람
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다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to suggest a way for linking Energy, Land, and Environmental Plans and improving related policies for the supply of renewable energy needed at the national level to respond to the climate crisis and RE100.
There are various sources of renewable energy, but to date, onshore wind power and onshore solar power are the representative renewable energy facilities in Korea, and they account for most of the opposition and environmental conflicts. However, social conflicts caused by onshore wind power and onshore solar power facilities mainly appear as civil complaints or protests by local residents, and there are almost no institutional response measures to resolve them systematically. Local resident opposition is mainly resolved through subsidies provided to residents by renewable energy business operators. In order to enhance residents’ acceptance and environmental compatibility of renewable energy facilities, a planned location system led by local governments should be introduced, but a practical planned location system has not yet been implemented. In order to introduce a local government-led renewable energy planning and location system, it is necessary to improve the planning system so that the Energy, Land, and Environmental plans are linked to the stages of setting renewable energy facility supply targets and granting power generation permits. Furthermore, these plans must align with the spatial and environmental plans of the local government.
In this study, we examined the current status and content of energy, land, and environmental plans related to renewable energy. We analyzed cases of various plans established by local governments, including the Metropolitan City and Do (Province) master plan for energy, Do (Province) Comprehensive Plans, Urban and Gun (County) Master Plans, Metropolitan City and Do (Province) Landscape Plans, Urban and Gun (County) Landscape Plans, Metropolitan City and Do (Province) Environmental Plans, and Urban and Gun (County) Environmental Plans. Based on this analysis, we identified limitations in the current renewable energy-related plans and proposed measures for improvement.
Through an overseas case study, we found that in Scotland, UK, the timing and order of permits for onshore and offshore wind power generation, as well as environmental impact assessments, are adjusted to account for environmental considerations. We presented some cases in which cumulative landscape impacts due to the contiguous development of onshore wind power generation were evaluated. We identified key issues by comparing the approaches of other countries to landscape impact assessments for onshore wind power generation with Korea’s landscape impact assessment cases in environmental impact assessments. It will be necessary to improve the landscape impact assessment of environmental impact assessments through follow-up research in the future.
1. Energy
Renewable energy is a representative form of distributed energy and a primary power source under the recently implemented Special Act on Activation of Distributed Energy. However, due to the characteristics of distributed energy, plans and policies for its supply should be established by metropolitan city and provincial governments, not the central government. However, policies and plans related to renewable energy are currently established by the central government and there are almost no policies or plans prepared by metropolitan and basic local governments. In addition, policies and plans related to renewable energy are closely linked to energy, land, and environmental factors due to the characteristics of distributed energy, but except for the national land-environment plan linkage system, there is no institutional connection between energy, land, and environmental plans.
Among energy-related plans, regional energy plans are established by metropolitan cities or province governments, but these plans only present the amount of renewable energy generation, with no information provided regarding spatial plans such as the status of renewable energy facility installations or their distribution. In particular, regional energy plans are established in accordance with the Energy Act, but the legal basis for establishing Energy Master Plans, which are local-level energy plans, has been undermined due to the repeal of the Framework Act on Low Carbon, Green Growth. As a result, the necessity and purpose of establishing regional energy plans are currently unclear. However, as the importance of renewable energy facilities as distributed energy is increasing due to the enforcement of the Special Act on Activation of Distributed Energy, it will be necessary to establish regional energy plans to supply renewable energy taking regional characteristics into account.
2. Land
Considering the characteristics of renewable energy as a distributed power source, it is necessary to establish plans that set the direction of renewable energy supply in line with regional characteristics in the national land plans, such as the Do (Province) Comprehensive Plans, Urban and Gun (County) Master Plans, and Metropolitan City and Do (Province) Landscape Plans, which serve as the basis for local government spatial plans. Onshore wind and solar power generation facilities are installed on land that has received temporary conversion permits for agricultural and mountainous areas, without any change to the Special-Purpose Land Use areas. Due to grid connection issues, not all renewable energy facilities that have received power generation permits are being installed, resulting in a gap between the granted renewable energy permits and the actual installed facilities in each region. However, no spatial plan has been established to address this issue, and therefore, urgent institutional improvements are necessary.
3. Environment
Renewable energy supply targets are set in the Master Plan for Electricity Supply and Demand. To respond to the climate crisis, it is necessary to establish the direction for achieving these targets within Comprehensive National Environmental Plans, Metropolitan City and Do (Province) Environmental Plans, and Urban/Gun/Gu (County) Environmental Plans, in coordination with the master plans. However, the energy, land, and environmental plans related to renewable energy are established by each central government ministry, and there is almost no connection among issues considered important in other plans. In reality, the role or participation of metropolitan city and provincial local governments are very limited.
Additionally, we analyzed cases of environmental impact assessments for renewable energy, as well as the Ministry of Environment’s Guidelines for Environmental Assessment of Onshore Wind Power Generation, Guidelines for Environmental Assessment of Onshore Solar Power Generation, and Guidelines for Environmental Assessment of Offshore Wind Power Generation, to propose measures for improving the environmental acceptability of renewable energy supply.
We compared the period and method of public notice and public inspection for renewable energy-related plans, such as the Special Act on Activation of Distributed Energy, with those for environmental impact assessments. Based on this comparison, we propose measures to improve the system for more effectively publicizing renewable energy-related plans to residents and collecting their opinions.
In this study, we proposed measures to link energy, land, and environmental plans related to renewable energy through various case analyses and overseas case studies. However, it is regrettable that we were unable to present detailed improvement plans for each plan due to the broad scope of the research and the limited timeframe. In the future, it will be necessary to more carefully refine these measures for plans in the energy, land, and environmental fields, along with related systematic improvements, through follow-up research to increase the effectiveness of renewable energy-related plans and policies.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약 i
• 제1장 서론
• 1. 연구의 필요성 및 목적성 1
• 2. 연구방법 4
• 제2장 재생에너지 지역계획 관련 선행연구 및 국내외 사례 분석
• 1. 선행연구 6
• 2. 재생에너지 지역계획 관련 국외 사례 11
• 3. 국내 재생에너지 개발의 환경영향 사례 20
• 제3장 재생에너지 관련 국내 에너지-국토-환경계획 현황
• 1. 에너지 관련 계획의 개요 43
• 2. 국토 관련 계획의 개요 54
• 3. 환경 관련 계획의 개요 70
• 4. 지역 수용성 향상을 위한 발전사업 허가 관련 제도 개선 79
• 제4장 지자체 지역에너지계획 작성 현황 및 문제점 분석
• 1. 지자체 지역에너지계획 수립 현황 및 평가 95
• 2. 지역에너지계획 수립 사례 분석 105
• 3. 지자체 지역에너지계획의 한계 및 개선방안 120
• 제5장 재생에너지 관련 국토계획의 현황 및 문제점 분석
• 1. 지자체 국토계획 사례 분석 123
• 2. 지자체 도시·군 계획조례 147
• 제6장 재생에너지 관련 환경계획 현황 및 문제점 분석
• 1. 시·도 환경보전계획 176
• 2. 시·군 환경보전계획 181
• 제7장 에너지-국토-환경계획 연계를 위한 제도 개선방안
• 1. 에너지 관련 제도 개선방안 185
• 2. 국토 관련 제도 개선방안 190
• 3. 환경 관련 제도 개선방안 204
• 4. 주민참여 관련 제도 개선방안 211
• 5. 에너지-국토-환경계획 연계를 위한 체계도 214
• 제8장 결론 및 향후과제
• 1. 결론 216
• 2. 향후 연구과제 219
• 참고문헌 221
• 부 록
• Ⅰ. 재생에너지 관련 도시·군계획 조례 현황 235
• Executive Summary 315